2026年7月27日，财政部、税务总局发布《关于调整部分能源资源行业企业城镇土地使用税政策的公告》（2026年第22号公告）（以下简称新政），对能源资源行业城镇土地使用税政策作出重大调整，终结了延续多年的油气行业普惠式土地免税模式。本文分析了新政出台背景、新旧政策主要变化、对油气行业的影响并提出应对建议。

一、新政出台背景及新旧政策变化情况

（一）新政出台背景

为了扶持油气行业发展、保障国内能源供给，原有城镇土地使用税政策长期对油气行业生产作业用地实行普惠式免税模式，但也逐步凸显税制失衡、土地利用粗放等问题。为了改变原有粗放式免税模式，本次国家出台新政取消了油气行业经营性用地专属免税政策，仅保留了安全防护、主干管网等关乎公共保供、安全生产的配套用地免税政策。新政出台一方面缩小了油气行业与煤炭、电力、建材等其他能源行业的税负差距，提升了能源行业的税制公平性，另一方面通过市场化税收杠杆，倒逼油气行业摒弃粗放用地模式，推动土地资源盘活、生态复垦与集约化开发，助力油气行业绿色低碳高质量转型。

（二）新旧政策核心变化

为了从普惠免税向精准施策转型，本次新政正式废止了《关于石油天然气生产企业城镇土地使用税政策的通知》（财税〔2015〕76号）等原有政策，改为按照“免税清单”重新划定免税土地范围：只有列入清单的用地才能继续免税，没有列入清单的用地不再享受免税政策，并设置一年过渡期保障行业平稳衔接：2026年9月1日至2027年8月31日，原免税土地实行减半征收，2027年9月1日起全额征税。新旧政策主要差异如下：

1.旧政策主要规则

旧政策以产业扶持为核心，实行大范围普惠免税，仅企业永久场站、办公生活用地正常缴税，绝大多数野外施工作业占地均可享受免税优惠。具体免税范围涵盖：地质勘探、钻井、井下作业、油气田地面工程等施工临时用地；企业厂区以外的铁路专用线、公路及输油（气、水）管道用地、油气长输管线用地；城市、县城、建制镇以外工矿区内的消防、防洪排涝、防风、防沙设施用地。征管层面采用优惠备案制，政策执行宽松，各地执行口径相对灵活。

2.新政策主要变化

一是取消经营性临时用地普惠免税，原全额免税的油气勘探、钻井、地面工程施工等生产经营性临时用地，全部纳入应税范围，按过渡期规则分步征税。二是保留管网配套用地免税，油气长输管道线路用地及其施工临时用地，持续享受免税优惠，保障能源主干基础设施稳定发展。三是延续安全防护配套用地免税，工矿区消防、防洪排涝、防风防沙设施用地，以及厂区以外的铁路专用线、公路用地等安全生产配套用地，继续免征城镇土地使用税。四是升级税收征管模式，将传统备案制调整为资料留存备查制，实行列举免税清单管理，要求企业精准拆分应税与免税土地台账，完整留存不动产权属证明、临时用地批复、项目规划文件等全套资料。

新旧政策对比一览表

二、对油气行业的影响分析

新政通过差异化税收调节机制，改变油气行业长期以来的用地税收格局，打破油气行业税收普惠模式，对油气开采、管网运输、工程服务等行业企业造成不同影响。

（一）对油气开采企业的税负影响

油气开采企业是本次新政的主要影响主体。油气开采企业长期呈现“临时用地占比高、布局分散、覆盖面广”等用地特征，旧政策下大规模勘探、钻井临时用地长期免税，极大降低了开发成本，但也滋生了土地利用粗放、闲置低效、布局松散等问题。新政落地后，油气开采企业的经营性临时用地不再免税，直接提高上游项目开发固定成本。新政执行后，土地使用税将成为油气开发企业常态化刚性支出，尤其对页岩气、煤层气等低毛利非常规油气项目，边际区块的项目经济性显著承压，中小民营油气开采企业利润空间将被持续压缩，行业落后低效产能可能被加速出清。

（二）对管网运营企业的税负影响

长输管网作为国家能源保供核心基础设施，是本次新政的重点保障领域，新政明确延续长输管道线路用地、施工临时用地及配套基础设施用地的免税政策，负责运营长输管网的国家管网集团可以继续享受免税政策，没有新增土地税费压力。对地方管网运营企业而言，其运营的省级及以上长输主干管线仍可享受免税，但城市配气支线、调压站、门站以及配网工程的施工临时用地不再享受免税优惠，需要按新政规则缴纳城镇土地使用税，带来新增税负成本压力。

（三）对油服工程企业的税负影响

钻井、地面工程、井下作业等油服企业的核心作业场景高度依赖临时用地，新政落地对油服企业冲击尤为明显。随着经营性临时用地税费增加，油服项目刚性运营成本随之增加。对于体量小、技术壁垒低、利润率薄弱的中小油服企业，常态化新增城镇土地使用税将压缩项目利润空间，部分低效中小油服企业面临低端产能出清和淘汰压力。对于技术实力强、集约化运营水平高的头部油服企业，需要凭借规模优势、精细化管理等手段来对冲税负成本增加压力。

三、应对建议

结合新政变化及行业影响，现就油气企业落实新政、做好城镇土地使用税管理提出以下三项应对建议：

（一）开展土地台账梳理和逐地政策判定

建议相关油气企业抢抓新政过渡期窗口，以2026年9月1日为节点，对全部用地进行系统性梳理，建立或更新土地台账，逐地块记录取得方式、实际用途、原享受优惠的依据文件、占地面积、所在区域税额标准等信息。在此基础上，对照22号公告第二条的免税清单，逐地块判定其适用“继续免税”“过渡期减半”还是“全额征收”。油气企业应重点区分油气长输管道线路用地、施工临时用地等明确保留免税的地块，避免将其误纳入征税范围。

（二）强化用地成本管控和降低税负成本

由于城镇土地使用税税额标准由各地在法定幅度内自主分级确定，不同省份、不同矿区的标准差异较大。建议相关油气企业在新增项目选址或存量用地调整时，将区域税额标准作为用地决策的参考因素之一，在合规前提下优先选择税额标准较低的区域布局非核心生产设施。同时，将城镇土地使用税纳入项目投资经济评价和成本核算体系，严控新增临时用地规模，持续优化勘探开发、管网施工等用地布局，摒弃粗放式用地模式，加快闲置低效区块用地复垦盘活，推进施工后场地生态修复，降低单位产出用地成本，努力实现土地资源高效利用，对冲新政落地带来的税负成本。

（三）规范纳税申报和留存资料备查

规范免税申报和留存资料备查，既是油气企业依法享受免税政策的前提，也是控制税务合规风险的基础工作。建议相关油气企业规范土地涉税台账，对于继续免征的用地，相关油气企业应按规定进行减免税申报，并将不动产权属证明、临时用地批复、项目立项规划文件、土地用途证明等资料留存备查。建议将上述资料的整理纳入常态化税务管理流程，形成“政策依据—权属证明—实际用途—面积数据—纳税申报”的完整证据链，确保在税务机关核查时，企业能够清晰举证各地块的免税依据，有效避免涉税风险。