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我国油气管道地下通过权法律问题探析

原创:程杨恒 发布时间:2023-11-29

油气管道作为油气资源重要运输工具,是连接供需两端的桥梁纽带,也是石油天然气行业承上启下的关键环节。截止2022年底,我国油气管道总里程已达18.5万公里,油气管道初具规模,已实现“全国一张网”互联互通。面对快速发展的油气资源开发事业和管道运输事业,油气管道地下通过权越来越受到各方关注。

油气管道地下通过权是指在油气管道建设和运营过程中,穿越或利用他人土地时,管道企业按照与土地权利人之间达成的约定而使用所在土地的权利。在加强管网建设的背景下,研究油气管道地下通过权有利于完善我国能源基础设施建设的法律保障,防范管道企业与土地权利人之间的法律风险。本文拟通过对我国油气管道地下通过权法律现状以及实操问题的分析,就完善相关法律制度提出建议。

一、我国油气管道地下通过权的法律审视

(一)我国油气管道地下通过权法律现状评价

现阶段,我国法律制度对油气管道地下通过权未有明确规定。2001年7月国土资源部发布的《关于西气东输的管道工程用地有关问题的复函》(以下简称复函)首次通过官方文件提出油气管道地下通过权并对油气管道地下通过权的取得、期限以及终止等相关问题予以明确,然而该《复函》只是国土资源部针对西气东输管道工程个案答复,尚未上升到法律制度层面。为了更好的保护油气管道,保障油气输送安全,2010年颁布的《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(以下简称管道保护法)对油气管道的规划、建设、运营、保护等进行了规范,但该法律未进一步明确油气管道地下通过权。当前学术界对于油气管道地下通过权的法律性质亦尚未达成共识,部分专家认为油气管道地下通过权属于地役权,也有专家认为油气管道地下通过权应以临时用地使用权来理解。 

(二)我国油气管道地下通过权法律实操问题

当前油气管道地下通过权缺少法律支撑,无法有效保障管道企业的用地权利,导致实践中管道企业与土地权利人之间纠纷不断。

一是管道用地权利问题。油气管道作为线性工程需依附于土地,在实践中管道用地多为临时性建设用地,由于我国现行法律对于临时用地的取得无明确规定,造成管道企业用地权利处于权属不明状态,不利于油气管道建设与维护。

二是管道用地赔偿问题。管道企业为了取得使用油气管道地下通过权需向土地权利人支付土地使用费、土地补偿费和青苗补偿费等费用。一方面由于各地管道建设的损害赔偿标准不一,土地权利人漫天要价、高额索取赔偿款等事件屡见不鲜。另一方面管道企业为了节约成本,有的以签订阴阳合同方式,造成同一地区管线沿路前后方赔偿不一致,也易导致纠纷,浪费司法资源。

三是管道安全问题。油气管道的建设和运营涉及到公共安全和环境保护,需要符合国家有关法律法规和技术标准的要求。《管道保护法》第30条、第32条及第33条对管道线路中心线两侧作出禁止性规定和限制性行为。尽管如此,在管道建设和运营过程中,监管部门职责难以落实,加上第三方施工监管存在的问题等因素,导致管道安全事件时有发生,对当地环境和居民生活造成不良影响。

二、我国油气管道地下通过权法律问题解决路径

(一)明晰管道用地权利

油气管道地下通过权不仅包含对土地使用的权利,还包含管道建设后续运维、检修等权利。目前我国油气管道地下通过权虽然通常按照土地使用权方式取得,但与土地使用权有较大差别。需要从立法层面明确油气管道地下通过权的取得方式,如参照地役权制度设定方式取得。管道企业可通过与土地权利人签订《地役权合同》,维持原有土地利用规划不变,实现管道企业和土地权利人共同使用土地的目标。

(二)明确管道用地赔偿办法

对于管道用地的土地补偿,可基于现有国家征地补偿标准进行细化完善。针对不同地区、不同类型的管道用地,制定统一的赔偿原则,保证不同区域间赔偿标准大体衔接,避免补偿不公引发纠纷。考虑到管道项目是国家基础设施建设的重要组成部分,通常需占用农村集体土地,为保障农民的长远利益,对于因管道建设而失去土地的农民,应当给予安置补助。除此之外,还应围绕油气管道建设、规划、维护等法律责任,从法律层面明确管道用地损害赔偿办法。

(三)提高管道用地安全性

为有效提高管道用地安全性,避免油气管道事故发生,建议尽快修订完善《管道保护法》,进一步明确相关部门的管道保护职责,并加强对实施情况的监督检查。此外,还应将管道保护工作纳入地方发展规划并与土地利用总体规划、城乡规划等相协调,保障管道企业用地权利。管道企业也应承担主体责任,借助基层网格化管理的优势,搭建土地承包人信息数据库,及时掌握管道建设项目的更新情况以及第三方施工动态,建立相应的预防措施和应急预案。


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