以系统性制度重构驱动油气行业高质量发展

——《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》解读

近日，国家发展改革委正式发布《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》（以下简称《管理办法》），标志着我国油气基础设施管理体制进入全新阶段。此次修订并非简单的条文调整与更新，原《天然气基础设施建设与运营管理办法》自2014年实施以来，有力推动了我国天然气管网基础设施快速发展，在保障能源供应、促进产业升级等方面发挥了重要作用。随着油气体制机制改革不断深化，“X+1+X”油气市场体系逐步重构，以及能源安全新战略和“双碳”目标的相继提出，旧办法已难以完全适配新形势下的管理需求。《管理办法》将原油、成品油与天然气（含液化天然气）基础设施纳入统一管理框架，实现了从单一品种管理向全油气品类系统化管理的飞跃，通过制度性的顶层设计，不仅解决了当前行业发展面临的迫切问题，更着眼于长远，为构建“安全可靠、统一开放、竞争有序、监管有效”的现代油气市场体系绘制了清晰蓝图。

一、坚持规划引领，统筹“全国一张网”

《管理办法》参照《能源法》体例，将基础设施规划以专章形式予以明确，突出全国石油天然气规划的宏观引领作用，并强调规划编制必须与国土空间规划及相关区域规划实现实质性对接。此举旨在从源头上破解长期制约项目落地的土地、用海、生态保护红线等关键要素协调难题，推动油气基础设施布局全面融入国家空间治理体系，实现更高水平的统筹与协同。同时，《管理办法》明确规定，所有跨境、跨省干线管道及新增连通项目，均须统一纳入全国规划后方可实施。此举是国家强化油气统筹治理的刚性举措，旨在从根源上杜绝管网分割与重复建设，是构建高效贯通“全国一张网”的根本保障。

二、深化输销业务分离，破解“最后一公里”瓶颈

本次修订的核心举措在于强制实施输销业务分离。《管理办法》首次明确了“承担国家石油天然气干线建设主体责任的企业”这一主体范畴，并严格限定其经营范围，禁止涉足油气勘探开发、进出口、生产销售等竞争性业务；同时规定，从事竞争性业务的企业亦不得参与干线管道投资与运营。通过彻底厘清干线管输与生产销售之间的业务边界，打破纵向一体化垄断格局，为实现油气基础设施向所有市场主体公平、无歧视开放奠定制度基础。本次修订还针对“全国一张网”运行中的关键瓶颈——省级管网，作出明确的改革部署。《管理办法》强制推行管输与销售业务分离，为条件成熟时实现产权分离奠定制度基础，并鼓励省级管网以市场化方式融入国家管网。这些举措旨在彻底打通管网运行的“最后一公里”，实现国家干线与省级管网的高效衔接，最终全面达成基础设施的公平开放与统一调度。

三、确立多元天然气储备责任体系，强化市场调节能力

《管理办法》明确构建多层次、权责清晰的天然气储备体系，对各方储气责任做出系统性优化与再分配。具体而言，将原由天然气销售企业单独承担的10%工作气量指标，调整至由供气企业和管输企业各承担5%；将地方政府应急储备指标提升为更科学的“不低于上年5天日均消费量”；明确城镇燃气企业应建立“不低于其年用气量5%”的储气能力。本次调整推动储气责任从“相对集中”向“多元协同”转变，系统提升了应急保障能力。同时，新办法进一步强化了市场机制在储备调节中的核心作用，推动储气服务价格、储气设施天然气购销价格等由市场竞争形成，以价格信号有效引导社会资本投资建设储气设施。此举旨在精准补齐储气能力短板，全面提升天然气季节调峰与应急保供的市场化水平。《管理办法》在鼓励探索管网气量平衡市场机制的同时，也划定了明确的监管红线：严禁管网设施运营企业买卖或变相买卖天然气，未经同意不得动用政府委托管理的应急调节能力。

四、健全协同监管体系，推进法律责任具体化

一是《管理办法》将原本分散在各章节的监督管理职能整合成为独立章节，将行政监管、数据监管、信用监管和社会监督有机结合，构建了全方位、立体化的监管体系。二是法律责任章节被大幅强化和细化，引入约谈、按经济损失额倍数罚款、限制服务、信用记录等多种、不同程度的惩戒手段，明确对不公平开放、从事限制性业务、未独立核算、擅自停运等具体行为的处罚。细化和强化的惩戒措施，为监管机构提供了明确的执法依据，显著增强了《管理办法》的威慑力与可操作性，是确保整部规章落地生根、有效实施的决定性保障。

（作者：中国石油经济研究院天然气所所长段兆芳）