强化全链条管理 推动油气基础设施高质量发展

——《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》解读

党的二十届四中全会强调优化能源骨干通道布局，加力建设新型能源基础设施。石油天然气基础设施作为衔接油气上下游的关键枢纽，是国家重要的基础设施和民生工程，对于保障能源安全稳定供应、降低经济运行成本、增加社会有效投资、提高人民生活品质具有重要作用。为进一步规范石油天然气基础设施规划建设与运营管理，提高服务质量和效率，国家发展改革委近日发布《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》（以下简称《办法》），标志着我国油气基础设施规范化发展进入新阶段。

适应新形势完善全链条管理体系。近年来，我国能源发展格局深刻调整，天然气需求较快增长，原油和成品油消费结构持续优化，对油气基础设施发展提出更高要求。新形势下，油气基础设施发展不均衡不充分问题日益凸显，如储运设施不足、管网互联互通水平和应急调峰能力有待提升等。党的二十大报告提出加快能源产供储销体系建设，党的二十届三中全会提出构建全国统一大市场，优化油气管网运行调度机制，对油气基础设施的规划、建设、运营和管理提出了更高标准。在2014年《天然气基础设施建设与运营管理办法》基础上，《办法》修订出台，立足保障国家能源安全的根本原则，以深化油气体制改革、完善市场体系、加强行业管理为目标导向，通过强化制度供给，把握政府与市场、安全与效率、垄断与竞争、发展与减排的关系，构建全链条管理体系，破解发展难题，推动行业高质量发展。

进一步强化规划引导约束作用。规划是发展的先导，《办法》设专章对油气基础设施规划的编制、实施、评估和调整进行全周期规范，突出其严肃性和权威性。明确实施分级规划，国务院能源主管部门负责全国规划，省级能源主管部门负责本区域规划并确保与国家规划衔接。特别强调，各级地方政府不得对跨境、跨省管道进行分段规划和审批，有力保障国家干线管网的完整性和统一性。规划获批后须依法公开，强化社会监督、引导行业发展。

进一步促进多元主体投资建设。为加快构建现代化油气基础设施体系，《办法》着力理顺完善投资建设机制。明确国家干线管道企业主体建设责任、加快基础设施建设，允许社会资本按市场化原则参股管道项目，鼓励其参与油气储备库、LNG接收站等投资建设。同时，明确提出将完善产业、金融、政府采购等支持政策，激发各类经营主体参与石油天然气基础设施投资建设的积极性。在接入和使用机制方面，为便于各类主体参与，明确要求管网设施运营企业制定公平、透明的接入细则，推动符合条件和规划的设施“应接尽接”。

进一步推动提高运营服务水平。提供稳定、高效、优质的服务是基础设施运营的根本目标所在，《办法》致力于提升全环节服务质量，在项目运行层面分类施策，在网络运行层面推进构建“全国一张网”。立足行业发展实际，区分提供公共服务设施和自建自用无第三方服务需求设施。对于提供公共服务的设施，要求企业完善公平开放规则，公开服务信息，无歧视地向符合条件的用户开放。进一步细化对油气基础设施按合同运营规定，明确供需双方须签订并严格执行服务合同，规范市场行为。坚守国家干线管网独立运营、运销分离的改革红线，明确国家管网集团不参与竞争性业务，反之竞争性业务企业也不得从事干线管道运营等业务。对于省级管网，要求其管输业务实行财务独立核算、政府核价，逐步推动以市场化方式融入国家管网。

进一步提升储气调峰服务能力。储气调峰设施是保障行业持续稳定发展、促进新型能源体系建设的关键支撑，《办法》要求按照“统筹规划、因地制宜、集约布局、多元互补”原则加快天然气储备设施建设，明确了供气企业、国家管网集团、城镇燃气企业三个5%，以及地方政府5天应急的储气能力要求。在运行机制上，采用“平时市场化运营、应急时政府调控”模式，既发挥市场在资源配置中的决定性作用，又确保在关键时刻的民生保障。

进一步加强全链条监督管理。对接《能源法》强化行业监督管理要求单列监督管理章节，明确国家和省级能源主管部门的分级监管职责，特别是对跨境、跨省管道的协调权限，避免分段监管、标准不一。加强油气管道保护、信息管理和信用体系建设，对关键概念如“省级管网”等作出明确界定，为规范执法和市场活动提供依据。以全链条、精准化监管，为行业健康发展营造法治化、规范化的市场环境。

进一步明晰绿色低碳和数智化发展导向。将“推动绿色低碳和可持续发展”确立为基本原则，要求在项目全周期严格落实生态环保措施，执行环保工程等同时设计、同时建设、同时验收、同时投入使用“四同时”制度，减少生态破坏、环境污染及温室气体排放。支持应用人工智能等先进信息技术，推动基础设施的数字化、智能化转型。通过建立健全标准体系，促进新技术、新产业发展，推动基础设施当前服务于油气产业，更为未来新能源、新业态的融合发展预留空间。

《办法》的颁布实施，是我国油气行业监管制度完善成熟的重要标志，通过顶层设计的完善为构建“布局合理、覆盖广泛、外通内畅、安全高效”的现代油气基础设施体系提供了坚实的制度保障。短期看，《办法》将有力指导当前基础设施的补短板、锻长板工作，提升网络效应和整体效能。中长期看，通过巩固改革成果、明确改革方向，将持续优化营商环境，吸引社会资本，激发各类市场主体活力，推动形成上游资源多渠道供应、中间管网高效集输、下游销售充分竞争的市场体系，为保障国家能源安全、促进经济社会高质量发展提供更强有力的支撑。

（作者：中国宏观经济研究院能源研究所研究员田磊、所长吕文斌）