文/徐进

中国能建集团投资有限公司二级管理专家、总经济师

近日，备受瞩目和高度关注的“十五五”规划建议已正式公布，全文共2万字左右，不仅内容翔实、立意高远，而且系统全面、部署具体，清晰明确了下一年五年我国要实现目标的重要方向。通过认真研读全文，深刻感悟新时代发展蓝图，其中涉及到能源电力发展的相关论述主要集中在第十二章的第46节“加快建设新型能源体系”和第47节“积极稳妥推进和实现碳达峰”两大部分，提出了一系列的新任务、新思路、新举措，是指导“十五五”能源电力高质量发展的纲领性文件，表明未来五年我国能源电力发展的路线图已经确立，发展的任务书已经明确，改革的时间表已经确定，冲锋的号角已经吹响,决战的序幕已经拉开，标志着我国能源电力转型发展已从规模导向进入质量重构的新阶段。具体归纳起来涵盖以下十大“重点任务”：

不可否认，我国早已成为全球公认的能源大国，能源生产量和消费量多年均居世界第一，而且建成了世界上规模最宏大、门类最齐全的能源体系。另一方面，我们也清醒认识到，我国能源电力虽然硬实力总体上相对较强，但软能力仍然不高，突出表现在煤炭仍占我国能源消费主力、油气对外依存度过高、关键核心技术和标准支撑不足、能源市场体系建设滞后，还不能称之为真正意义上的能源强国，正处于由能源大国向能源强国迈进的过程中。因此，在守牢国家能源安全底线、稳步推进双碳目标的重大战略背景下，加快建设能源强国显得尤为重要。

十五五规划建设明确提出，“持续提高新能源供给比重，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统，建立能源强国”。由此可见，一场能源结构根本性重塑已拉开帷幕，加快推进新型电力系统建设、初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系是能源电力行业“十五五”时期的头号任务。为此，要坚持智能化、绿色化、融合化方向，高质量编制好“十五五”能源与电力规划，合理制定好能源电力规划目标指标，科学谋划好一批重大能源电力改革政策、科研攻关和项目建设，加快推动能源电力发展模式由速度规模型向质量效益型转变，确保清洁能源由补充能源到主力能源的历史跨越，为我国顺利实现从能源大国到建设能源强国提供有力支撑，确保能源强国目标能够早日建成。

“十四五”期间，我国风光水核等能源获得快速发展，风光的装机规模由“十三五”末5.3亿千瓦增加到2025年9月底的17.07亿千瓦，超过火电成为第一大装机电源；水电作为可再生能源的“压舱石”，截至2025年9月底装机规模达4.4亿千瓦，较2020年末增长18%；在建在运核电总装机规模已突破1.25亿千瓦，连续保持世界第一。但在注重规模增长的同时，忽视了各能源品种间相互协调，各自为战、单打独奏情况严重，导致大量清洁能源长期“跑冒滴漏”，浪费严重，绿色利用效率有待提升。

对此，“十五五”规划建议提出，“坚持风光水核等多能并举，统筹就地消纳和外送，促进清洁能源高质量发展。”这一体系设计为我国清洁能源“十五五”时期高质量发展指明了发展方向和成长路径，即秉持集成化、融合化的发展理念，将不同种类的清洁能源供应、输送、消纳视为有机整体，充分发挥风光水核互补优势，积极开展“三北”地区“风光储”、西南地区“风光水”、沿海地区“风光核”等大基地建设，统筹推进新能源与传统能源协同优化升级，主动推进新能源与算力、绿氢等战新产业融合发展，按照“就地消纳为主、跨区输送为辅”的原则，真正实现多能互补和源网荷储一体化，构建多元化、协同化的清洁能源发展体系，全面提升清洁能源的整体效率，确保到“十五五”末，新增用电需求绝大部分由新增清洁能源满足。

不可否认，我国仍然是以煤炭为主的高碳能源体系，2024年，煤炭、石油、天然气等化石能源在我国能源消费结构中的占比分别为53.2%、18.8%和8.7%，总计超过80%。其中，因能源燃烧占我国二氧化碳等温室气体排放总量的88%左右，其中电力行业排放又约占能源行业排放的41%。因此，加强化石能源清洁高效利用，实施煤电机组的“三改联动”（节能改造、灵活性改造、供热改造），提升煤电厂发电效率与清洁化水平，一直是我国能源转型的“重头戏”，截至目前已累计完成超过11亿千瓦煤电机组超低排放改造，2024年度电煤耗降至302克。

“十五五”规划纲要再次突出“加强化石能源清洁高效利用，推进煤电改造升级和散煤替代”，表明下一个五年我国的化石能源转型之路仍任重而道远：一方面要继续加大煤电改造升级，重点聚焦‌清洁降碳、安全可靠、高效调节、智能运行‌四个维度，积极构建新一代煤电体系，有序推动生物质掺烧、绿氨掺烧、碳捕集利用与封存等煤电低碳化改造，推动煤电由基础保障性电源转为支撑调节性电源；另一方面要大力推广清洁能源替代传统散煤使用，继续深入开展“以电代煤”“以气代煤”“光伏+电代煤”等模式，将散煤治理与乡村振兴、能源革命以及美丽中国建设更加紧密结合，从根本上和避免因散煤使用而带来空气污染和碳排放的增加。

随着风光等新能源装机比例快速提高，各类终端用电设备数量迅速增长，电力系统“双高”“双峰”“双随机”等特性日益突出，电力供需调节难度持续增加，加上极端天气的影响日益频繁，使得电网面临调节能力和支撑能力面临多重挑战，对于电力系统安全韧性、气候弹性、调节柔性、保障能力提出了更高要求，亟待加强电力系统补互济、灵活调节和安全韧性能力建设。

为了从根本上破解间歇性、随机性波动性难题，“十五五”规划建议提出了“全面提升电力系统互补互济和安全韧性水平，科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设”的应对之道，这也是构建新型电力系统的关键之策。“十五五”期间，随着电力系统加快从传统的“源随荷动”模式向“源网荷储”协同模式转变，我国新型电力系统迈入加速转型期，储能将从“强制配储”转向“按需配储”、从“规模扩张”走向“质效优先”，抽水蓄能装机规模将会在现有基础上翻一番，新型储能将逐步由商业化初期步入规模化发展新阶段，绿电直连、虚拟电厂、车网互动、电氢耦合等新业态将从试点走向规模化应用，特高压建设进一步提速，微电网建设步伐加快，电网数字化转型进入“深水区”，坚强电网将初步建成，电网应对气候变化特别是极端天气能力实现大幅提升，确保“绿电发得出、电网接得住、终端用得好”。

作为被《金融时报》等国际媒体定义为“人类历史上首个电力王国”，近年来，我国持续推动用能方式转型升级，持续加大“电能替代”，深入推动工业、建筑、交通、农业等领域电能替代，电力在我国终端用能上占比持续提升，到“十四五”末将达30%，2024年全国用户平均供电可靠率达99.924%，远超欧美等发达国家平均水平，实现了“用电自由”。同时，我国已明确将提高终端用能电气化水平作为实现“双碳”目标的关键措施之一，终端能源电气化转型已逐步成为社会各界的普遍共识。

“十五五”规划纲要明确“提高终端用能电气化水平，推动能源消费绿色化低碳化”。终端用能电气化作为我国能源转型的核心战略，旨在通过提升电能替代化石能源比例，推动能源消费绿色低碳化发展，预计未来五年将在以下三大领域加快推进，以进一步拓展“电能替代”的广度和深度：一是工业领域大力推广电钢炉、电锅炉、电窑炉、电加热、电冶炼等技术，积极尝试“黒灯工厂”、“零碳工厂”，持续扩大电气化终端用能设备使用比例；二是交通领域加快推进城市公共交通工具电气化、家用汽车电动化、电动船舶应用示范化；三是建筑领域持续推进清洁取暖电气化。预计“十五五”期间，我国全国电气化率将以年均约1个百分点的增幅保持稳步增长态势，终端用能电气化水平提高到35%以上，超出OECD（经济合作与发展组织）国家平均水平8至10个百分点。

我国能源电力市场化发展经历了从垄断到竞争的变迁，近年了有了加快的趋势。在传统一次能源领域，煤炭价格已实现市场化定价；国内原油价格已部分市场化，但成品油定价仍受政府调控；天然气价格通常由政府制定指导价。在二次能源领域，煤电、煤电和新能源价格全面市场化，但水电和核电尚未进入市场。按照全国统一电力市场“三步走”战略，到2025年，将初步建成全国统一电力市场；到2029年，全面建成全国统一电力市场；到2035年，完善全国统一电力市场。目前，我国电力市场已基本搭建起“四梁八柱”。

这表明“十五五”时期是我国能源电力市场化的突破期，要按照规划纲提出的“加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制”要求，坚持有效市场和有为政府相结合，重点以“规则统一”为核心，进一步丰富能源电力市场化交易品种，完善峰谷电价、阶梯气价等政策，不断优化中长期与现货市场、电能量与辅助服务市场之间的有效衔接，通过利用价格信号引导能源合理消费；持续深化区域市场化协同，加快构建统一省间交易标准与价格形成机制，逐步破除地方保护、区域壁垒以及市场模式和交易规则的分割，坚决铲除阻碍全国能源电力统一大市场建设卡点堵点，尽快建立主体多元、统一开放、竞争有序、监管有效的能源市场体系，确保全国统一的能源与电力市场全面建成。

在我国生态文明制度体系建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制是党中央全面深化改革、适应新发展阶段需求的重大战略决策。2024年8月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的通知（国办发〔2024〕39号）为全国范围实施碳排放双控奠定基础；今年1月1日正式实施的《能源法》为开展碳排放双控提供了法律依据；各地方和行业也纷纷出台相关举措。总体来看，碳排放双控的法律框架基本搭建完成。

能源电力行业作为我国碳排放“第一大户”，“十五五”时期要全面实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，深入实施节能降碳改造，建立健全绿色低碳标准体系，组织制定碳足迹核算规则标准，加强碳足迹背景数据库建设，推行产品碳标识认证制度，完善能源电力碳排放统计核算体系，加强项目碳排入审查，稳步实施碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策体系，加快建立全国统一的碳排放权交易市场，不断扩大全国碳排放权交易市场的覆盖范围，不断优化碳交易和绿证交易市场体系，健全碳达峰碳中和综合评价考核制度，加快温室气体自愿减排交易市场建设，推动引领国际规则标准完善和衔接互认，确保如期实现碳达峰目标。

“双碳目标”是我国向世界作出的庄严承诺,彰显了我国积极应对气候变化,走绿色低碳发展道路,推动全人类共同发展的坚定决心和大国责任。我国从“碳达峰”到“碳中和”的间隔仅有30年时间，远低于世界其他国家。如果“碳达峰”能够越早实现，2060年前实现“碳中和”的压力就会明显降低。“十四五”期间，我国煤炭消费量呈平稳上升趋势，石油呈现“成品油降、化工用油增”的特点，而天然气需求仍将保持快速增长。

“十五五”时期是我国冲刺碳达峰的最后五年期限，规划明确要求要“积极稳妥推进和实现碳达峰”“推动煤炭和石油消费达峰”，这也是确保双碳目标顺利实现的第一步，是碳排放量由增转降的历史拐点，标志着碳排放与经济发展实现脱钩。尤其是煤炭作为我国第一大碳排放源，其生产消费的碳排放占我国碳排放总量的70%-80%，是确保碳减排和实现碳达峰的重中之重。对此，需要采取多管齐下的策略，加快推进我国以煤电为主体电源的电力结构向新能源占比逐渐提高的新型电力系统过渡，确保我国一次能源消费总量在2030年前进入峰值平台期，峰值规模维持在70亿吨标煤上下，其中，煤炭和石油消费总量将在“十五五”期间进入峰值平台期，并分别在2029年和2027年左右实现达峰，成为我国能源转型的重要“里程碑”，而天然气的达峰时间要相对晚得多，有可能在2040年左右达峰。

分布式能源作为一种新型的能源利用方式，是指分布于用户端的能源综合利用系统，包括分布式光伏、分散式风电、燃料电池和燃气冷、热、电三联供等多种形式，具有能效利用合理、系统损耗小、环境污染少、运行灵活、经济性好等优点，是未来能源技术发展的重要方向。其实，我国早在“十二五”规划中明确提出“促进分布式能源系统的推广应用”。近年来，随着我国新型能源体系加快构建，分布式能源正日益受到国家高度重视和社会广泛关注，并在2024年首次被写入《政府工作报告》，2025年零碳园区建设也被写入《政府工作报告》。

规划纲再次把“发展分布式能源，建设零碳工厂和园区”列入“十五五”重点工作，表明分布式能源与零碳园区建设将迎来重大的发展窗口期与机遇期，将会得到一体化推进和更多场景的落地实施，以便在更大范围推动绿色电力消费，更好促进绿色贸易发展。十五五时期，我国将力争建成100个左右国家级零碳园区，也为分布式能源带来巨大发展空间。实际上，分布式能源与零碳园区（工厂）具有高度关联性：零碳园区（工厂）建设“靠近负荷、就近消纳”的优势是解决分布式能源消纳难、并网难、盈利难的重要抓手，而分布式能源的清洁性是确保零碳工厂和园区实现净零排放的关键一环，两者可谓相辅相承、彼此成就，共同为绿电生产与消纳提供“标杆样板”。

近年来，国家大力发展新质生产力，培育壮大新兴产业和未来产业，氢能和核聚变能作为被列入《规划纲要》六大未来产业中的能源电力领域代表，经过“十四五”时期夯基垒土，在政策与资本双重驱动下，商业化进程不断加速，正从研发探索走向试点破局的新阶段，成为能源电力转型升级“第二增长曲线”和实现“双能驱动”的战略支点，为重塑能源未来提供了全新可能。

“十五五”期间，在保持当前能源转型势头的同时，前瞻性布局下一代颠覆性能源技术，以抢占未来能源竞争的制高点：氢能将围绕成本降低和安全保障两大核心问题展开攻关，通过加强风、光、氢、储四大领域深度融合，会迎来关键技术突破、优势场景聚焦、应用领域扩容、上下游协同联动的发展新趋势，未来随着绿氢成本持续下探、产业链协同能力增强以及应用场景不断拓展，氢能有望从示范走向产业化、规模化，激活万亿市场，实现华丽转身；我国可控核聚变研究在世界上处于并跑地位，既有以EAST和/HL-3为代表的国家队，也有能量奇点、星环聚能、新奥科技等民营公司，投资的“窗口”正在打开，“十五五”时期将会在材料研发、制造工艺、维护技术等多个领域寻求更加突破，在超导材料、关键零部件等方面形成具备全球供应能力，带来强大的技术护城河和产业机遇，有望实现点亮人类历史上“第一核聚变盏灯”。