城市燃气作为天然气管网的终端环节，承担保障城市天然气市场供应的主体责任。随着我国天然气价格改革逐步推进，天然气上游价格市场化改革力度加大，气源市场价格的波动也对下游的城市燃气环节产生重要影响。今年以来天然气市场价格持续上涨，更对城市燃气环节维持正常经营和强化生产安全等产生了巨大压力。近期，通过系统梳理各地城市燃气价格联动实施情况，并与部分地方价格主管部门和城市燃气企业调研座谈，了解掌握了地方实施过程中存在的主要困难和问题，在此基础上研究提出了加强政策指导、促进地方进一步完善价格联动机制的政策建议。

1.各地联动机制实施的总体情况

城市燃气实施价格联动是天然气价格市场化改革的必然要求。2018年国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（国发〔2018〕31号），要求加快建立上下游天然气价格联动机制。各省级价格主管部门按照国务院要求，陆续建立了联动机制，并对所属市、县进行指导。2021年以来，国家发改委（有关司局）进一步推动地方建立健全城市燃气价格联动机制，湖南、甘肃、新疆、宁夏等地相继出台了价格联动机制政策，天津、广西等地也进一步完善了现行的价格联动机制。目前，各地基本上都建立了联动机制。

城市燃气的售气价格由天然气采购成本（价格）和配气价格构成。由于采购成本占售气价格的比重较高（在75%左右），因而是影响售气价格的首要因素。城市燃气价格联动是指根据天然气采购成本（价格）的变动相应调整对终端用户的销售价格。售气价格联动调整额一般为定价期（计算期）与基期（上一期）综合平均购气成本（价格）的差额，并考虑购销差率（损耗率）的影响（购销差率上限一般在4%～5%）。配气价格不受采购成本变动的影响，保持稳定。各地在实施中还进一步明确了价格联动实施的相关条件和要求：一是启动条件。一般以价格变动金额或幅度指标设定启动条件，变动金额设置为每立方米0.05元～0.15元，幅度设置为5%～15%。少数地方同时设置变动金额和幅度的启动条件。二是调整周期。一般分为月、季度、半年、一年等4个价格调整周期。其中：对居民气的价格联动调整周期较长一些，一般在半年以上；对非居民气的价格联动调整周期较短一些，一般是按季调整。三是调整上限。部分地方对居民用气的价格联动调整上限设置为10%～20%，超出部分在后续联动周期适时疏导。四是调整程序。居民气价调整，一般都要履行听证程序；非居民气价调整，很多地方也要报政府批准。总体上看，对非居民气的价格联动比较灵活和宽松一些；对居民用气的价格联动，根据保民生的相关要求，更为谨慎和严格，即使外购LNG用于居民气的，同样要求维持售气价格的基本稳定，并对低收入群体的用气价格特别实施优惠保障措施。

近期，为适应气源市场价格频繁剧烈波动的新形势，很多地方积极对城市燃气价格联动机制进行补充和完善。主要做法有：一是缩短调整周期。成都市明确联动周期原则上不低于一个月；芜湖市对非居民用气销售价实行每月联动；南京市明确对合同增量及合同外购气量（含LNG等）实行全年代购代销，逐月分配给所有非居民户。二是尝试区分淡旺季实行不同的联动方式。针对气源市场价格淡旺季差价较大的矛盾，天津市在区分淡旺季售气价格的基础上，按本年与上年同季平均采购成本（价格）相比的方式确定本年淡旺季售气价格。三是单列处理LNG气源的售气价格矛盾。为解决今年以来LNG气源市场价格上涨较多的矛盾，山东省明确城镇燃气企业在长期协议合同外购进的LNG用于非居民气的，按“购进价+配气价”计价销售，实行高进高出、低进低出。四是优化调价程序，提高决策效率。芜湖市明确非居民气价格联动调整由城市燃气企业按相关要求自主实施，同时实施有效的事后监管，委托第三方（会计师事务所）按季对非居民气销售价进行审计；广西自治区、贵阳市、芜湖市等地明确联动调整居民气价格不再另行听证，进一步提高了联动机制运行的灵活性。五是探索实施采购成本激励机制。天津市明确企业实际气源采购价格高于或者低于预测确定的目标价格时，差异部分的10%由企业额外弥补或者提留存。

2.实施联动机制存在的主要问题

城市燃气售气价格管理的责任主体主要在省以下发展改革部门。虽然各地基本都建立了城市燃气价格联动机制，但是面临近期天然气气源市场价格剧烈频繁波动的形势，在实施过程中仍然存在不少矛盾和困难。概括起来，主要有以下几个方面：

（1）联动机制政策不完善。多数省份的联动机制政策是3年前制定的，难以适应当前市场价格变化的新情况和与其它相关政策配套的要求（如工程安装费和储备等）；部分省份制定的联动机制尚不健全，只对其中的一部分供气（居民用气或者非居民用气）实行价格联动机制；少数省份对联动机制只作了原则性规定，缺乏具体的实施指导。

（2）调整程序复杂容易导致联动不及时。多数地方实施联动调整要报政府批准，有的甚至要履行听证程序，还需要考虑对营商环境的影响以及社会舆情，决策程序复杂、时间较长。一些地方甚至一年乃至几年才可以调一次价格，容易形成“堰塞湖”，对联动调整价格形成较大压力。

（3）气源市场价格缺乏透明度。目前，我国对大陆管道气源的省级门站价格大多实行指导价格管理，允许根据市场供求情况最多上浮20%。在气源多元化供应和管道互联互通逐步发展的情况下，省级门站已难以分清进口LNG气源和大陆管道气源。“三大油”掌握了我国大部分气源，并且可以融通进口LNG气源和大陆管道气源，因而天然气销售价格政策也比较复杂，主要按存量气（以2017年的用户实际用气量为基准）和增量气区分价格，对存量气还进一步区分居民气和非居民气。因此，由于管道气源市场价格波动的透明度不高，甚至有时还存在涨价通知滞后倒找后账的情况，对及时实施合理的价格联动也造成一定的困难。

（4）非居民气对居民气的交叉补贴包袱日益沉重。由于多数地方居民气尚未完全实行价格联动机制，在采购价格持续上涨的情况下，非居民气与居民气之间的配气价格反差继续扩大，造成非居民气价格需要消化对居民气的交叉补贴包袱越来越重，居民气量比重较高的地方矛盾更为突出。

此外，地方实施价格联动也引发了不少新矛盾：一是受采暖因素影响，用气旺季的天然气销售价格较高，对工业企业用气生产成本影响较大，特别是一些气量较大且难以选择其它能源供给的工业企业对气价较高问题反映较多。二是及时实施价格联动要求价格决策快节奏，既需要价格监管工作进一步提高效率，同时也要保证监管工作的质量。一些地方由于人手不足等多方面原因，也存在价格审核工作不尽深入细致、全面系统和联动不及时等问题。三是缺乏促进企业降低采购成本的激励机制。多数地方依据实际采购价格将价格上涨因素全部传导给用户企业，由于难以充分论证城市燃气企业实际采购价格的公平合理性，既不利于激发城市燃气企业主动降低天然气采购成本，也需要进一步提高作为价格联动依据的市场采购价格的公信度。

3.进一步完善城市燃气价格联动机制的政策建议

根据实行天然气管售分离体制改革的有关要求，在配售分离条件不成熟、仍然实行配售一体的情况下，对城市燃气实施价格联动，是适应天然气价格市场化改革要求的过渡性措施。目前，城市燃气行业多元化投资主体的格局，使多数城市燃气企业独立承受或者自行消化采购价格大幅上涨的能力较弱。考虑到目前地方城市燃气价格联动机制正在经受今年以来天然气市场价格持续上涨的严峻考验，建议进一步加强政策指导，促进地方进一步完善价格联动机制。

（1）尽快制定比较系统的政策规定，督促和指导地方完善价格联动机制

地方政府部门对城市燃气售气价格负有监管责任。从目前各地实施情况看，价格联动还存在不少问题和矛盾，迫切需要加强中央政策指导，统一政策要求和工作步调，积极稳妥实施，及时疏导矛盾，保障天然气市场供应和价格的基本稳定，促进统一有序的天然气市场发挥有效的作用。

①应保持价格联动机制统一性。一是要明确价格联动的依据是企业的综合采购成本，即企业采购的各类气源（管道气源合同内外气量、非管道LNG气源、储气库气源等）的加权平均成本。二是坚持管住管好配气价格，根据现行指导意见的原则精神和相关要求，合理制定和调整配气价格。

②要保持价格联动机制的灵活性。一是价格联动的限制条件应尽量简化，取消不必要的限制条件，特别是对非居民气。二是缩短价格调整周期，在市场价格价格频繁波动的情况下，非居民气可实行每月一调。

③提高价格决策效率。一是简化价格决策程序，居民气价格联动原则上不采取听证程序。二是改进监管方式，允许城市燃气企业在增强自我价格约束基础上自行联动价格，同时加强事后监督（包括发挥社会专业机构的作用）。

④改进联动方式。为缓解气源价格波动对终端用户的影响，保持相近时间气价平滑过渡，对非居民气可考虑采取“三月平均、逐月调整”的联动方式，即以前3个月平均采购成本（价格）为基础确定当月售气价格。

⑤激励企业主动降低采购成本。根据不同地方区域市场价格波动的规律，设定公平合理的目标价格，对实际采购价格与目标价格差异部分的10%，作为对企业的激励和约束。

（2）相关配套政策措施

为保障价格联动机制的有效运行，还需要进一步采取相关配套政策措施：

① 促进“三大油”进一步提高气源销售的公开透明度。考虑到“三大油”在气源市场居于主导地位，根据当前保供稳价的形势要求，应进一步促进其增强社会责任，督促其建立公平合理的管输气量资源分配机制，并提高气源销售价格政策的透明度，必要时可以采取要求企业调价备案等方式，为地方合理确定价格联动提供可靠依据，也便于地方统筹做好价格联动的疏导工作。

②稳步推进城市燃气全方位价格联动，逐步缓解居民气与非居民气交叉补贴严重的矛盾。对城市燃气的所有各类用户(包括居民用户)，都应建立公平合理的采购成本和配气成本分担机制，为确定合理的售气价格和配气价格提供支持，并将居民用气纳入价格联动机制，使居民用户售气价格及时反映气源市场价格的变化。根据保障民生的有关要求，应谨慎稳妥推进，避免引起较大的社会负面反映。综合考虑居民气实际成本和社会可接受度等情况，采取小步快走的方式逐步提高价格，逐步减少交叉补贴，同时，考虑到不同收入阶层居民承受能力的差异，对低收入特困人群可以继续采取低价优惠（或者补贴）的政策。

③积极推动用气大户向气源企业直接采购模式。考虑到东部沿海发达地区（如广东、山东、上海等）和大城市的用气大户较多，考虑到大用户符合规模采购的基本条件，也具有自主采购的能力，根据逐步实施管销分离体制改革的要求，应创造条件推进大用户企业直接向气源企业采购的方式，城市燃气只负责配送（按配气价格收取配送费用）。既可以促进用气企业降低采购成本，也可以避免因气源市场价格波动造成终端用户企业与城市燃气企业之间产生价格矛盾。对部分改革条件较好的地区，可进一步试行放开城市燃气非居民气销售价格、只管配气价格的改革，为推进城市燃气环节天然气价格市场化改革探索路径、积累经验。

(作者单位：国家发展改革委价格成本调查中心）