2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对财税体制改革进行了部署。关于消费税改革方向，《决定》提出，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。2024年7月31日，财政部副部长王东伟在新闻发布会上介绍，消费税改革要“分品目、分步骤稳妥实施，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。作为我国消费税重要的征收税目，上述政策若能在成品油领域落地实施，必将助力成品油市场进一步规范、健康、可持续发展。

一、消费税现状

我国消费税于1994年开始征收，是以特定消费品为课税对象所征收的流转税，即在对货物普遍征收增值税的基础上，选择部分消费品再征收一道消费税，目的是为了调节产品结构，引导消费方向，保证国家财政收入。设立以来，我国消费税规模从487亿元攀升至2023年的1.6万亿元。过去十年，消费税占当年税收收入比重保持在8%左右，仅次于增值税（约38.3%）和企业所得税（约22.7%），是我国四大税种之一。目前，其他三大税种已经实现央地共享，消费税仍全部归属中央，主要在生产和进口环节征收。

我国消费税的税目共15种，税率从1%至56%不等。一是影响生态环境的消费品，如小汽车、摩托车、成品油、木制一次性筷子、鞭炮、焰火、实木地板。二是过度消费不利于健康的消费品，如烟、酒等。三是以少数高收入群体为消费主体的奢侈品类消费品，如高档手表、珠宝玉石及高档化妆品等。中国税务年鉴统计数据显示，2022年我国消费税收入主要来自烟草、成品油、汽车、酒等四大消费品，占比超过98%，其他仅占2%。其中，成品油占比33%，仅次于烟草。

二、消费税改革动因

消费税改革与经济发展形势密不可分。过去，作为地方主要收入的增值税和企业所得税均是以生产地确定税源归属，这种税制有利于鼓励地方政府在招商引资和产业投资中培育地方税源。以生产地为主要税收归属的税制加上中央对地方的经济目标考核机制，造就了中国制造业的竞争优势，但也在一定程度上造成了地方政府在发展经济中“重生产、轻消费”的目标导向。疫情后，居民消费疲软，国内有效需求不足已成为当前经济发展的主要矛盾之一，从供应端看更是加重了制造业产能过剩问题，这种状况亟待改善。同时，近年来房地产市场持续调整，作为地方财政重要来源的土地出让金收入大幅下滑，“土地财政”难以为继，地方政府急需扩大收入来源。而消费税随着经济发展，诸如小汽车、成品油等众多应税消费品已成为促进消费的重要抓手之一，且税收规模大，全部归属中央，但相关环境治理、基础设施建设等事权多数在地方，使其具备充足改革空间。

因此，消费税按照消费地原则将征收环节后移并下划地方，从生产地征收变为消费地征收，可直接帮助地方政府增加税收收入，缓解财政收支压力，更重要的是，有助于事权和财权相匹配，调动地方积极性，进一步改善消费环境，对释放内需潜力和促进全国统一大市场建设具有重要意义。

三、成品油消费税具备改革条件

消费税改革分品目、分步骤稳妥实施，意味着并不是所有应税消费品的征收环节后移至批发或零售环节，而是选择具备落地条件的应税消费品渐进式改革。作为消费税第二大税目，成品油从征管难度、市场影响等方面考虑均具备后移至零售端的条件。

一是征管风险相较更低。相比烟酒、高档手表、珠宝玉石及高档化妆品等税目零售主体散而小的特点，成品油市场终端零售主要集中在全国10万多家加油站，征管风险更易掌控。

二是征管技术积累较为丰富。此前，税务部门已在山东、广东两省开启了强化成品油零售环节税务管控的试点，探索完善相关征管技术。2020年，山东省税务局在临沂市试点推行了“加油站网关数据采集系统”。2021年，广东省加油站智能税控系统上线，为消费税征收环节后移至零售环节提供了更多的技术和经验支撑。

三是征收环节后移不会导致零售价格上升。消费税的计税方法包括从价、从量和复合三种，而成品油消费税采用的是以油量升数为税基的从量计征，税率不变的情况下，征收环节后移税基不变，并不会影响消费者的购买成本，市场阻力相对较小。

四、消费税改革有利于成品油市场规范发展

长期以来，成品油市场存在虚假交易、虚开发票、油票分离、循环贸易、走私交易等偷逃税款问题。如某些炼厂通过以“化工票”名义销售应税产品（或不开具发票）逃避缴纳消费税；部分加油站通过加油机作弊、劣质油品以次充好等方式偷逃增值税，扰乱市场秩序，损害消费者权益。中石油经济技术研究院《2020年国内外油气行业发展报告》显示，2020年，全国汽柴油表观消费量为25279万吨，考虑到因逃税未被纳入统计范围的“隐性资源”，估计全年汽柴油实际消费量约为34709万吨。也就是说，我国2020年隐性汽柴油消费量接近1亿吨，在汽柴油实际总消费量中占比近30%，直接导致每年数以千亿计的税收流失。从长远和整体来看，逃税破坏的不只是税收资金，更是整个市场的公平竞争生态，逃税成品油引发的“劣币驱逐良币”效应，侵蚀了正规经营企业的市场份额，最终将会给整个产业和全体消费者带来巨大伤害。

而成品油消费税改革，不仅有利于拓宽地方收入来源，也将进一步带动地方对成品油市场监管的积极性，从市场终端掐灭逃税苗头，推动成品油行业在更加健康的环境中发展。一方面，在零售端加强监管后，加油站舞弊行为将得到有效遏制，有利于维护消费者权益。另一方面，消灭了部分炼厂偷逃税款形成的价格优势，促使炼厂提质增效以增强市场竞争力，有利于推动落后产能退出。此外，调动了地方政府改善消费环境的积极性，将助力成品油市场在受新能源冲击的情况下实现稳步发展。

五、征管能力需跟上

成品油消费税虽然具备改革条件且好处多多，但也对政府征管能力提出了更高的要求。相较于在进口或出厂环节征收，监管对象是两三百家炼厂，后移到终端环节，监管对象变成了10万多座加油站，还有大量零售企业以及物流运输环节，征收难度陡增。如何有效加强征管水平，考验着政府智慧。对此，笔者提出以下建议。

（一）加快推进消费税立法工作

成品油市场监管需要完善的法律法规支持。现行《消费税暂行条例》于2008年修订，部分条款已不适应当前市场环境。制定消费税法，将消费税监管从条例上升为法律，有利于完善消费税法律制度，增强其科学性、稳定性和权威性，有利于监管体系按照法治化、规范化路径运转，符合我国“税收法定”的改革方向。事实上，在2019年财政部、国家税务总局已公布《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，目前，消费税相关改革要求已经确定，立法条件成熟，建议加快推进相关工作。

（二）加强零售环节税控设备的升级管理

当前，部分加油站利用加油机作弊等方式偷逃增值税，若消费税征收环节后移至加油站，也将面临同样的问题。如2023年8月，陕西省启动综合治理加油机作弊专项整治行动，发现某些加油站通过更换加油机计控主板、篡改加油机芯片的方式，更改加油机的加油数据、远程控制加油机的实际出油量，以达到获取超额利润，逃避缴纳税款的目的。为杜绝此类行为，建议依托前期试点经验，加快完善加油机税控设备技术升级，利用更加智能化的税控系统对涉税数据进行实时监控，提高加油站等零售环节的报税质量。

（三）建立成品油大数据监管系统

针对成品油零售环节监管难度大的问题，需要积极拓展监管思路，从“以票管税”走向“以数治税”，运用数字化手段防止税收流失。建议借鉴美国等成熟市场经验，建立全国性成品油大数据监管系统。首先，所有成品油供应链上的相关企业，包括进口商、炼厂、储运商、调油商、批发商及零售商均须在系统内实名注册登记。其次，该系统应与金税四期、危化品运输平台、加油站进销存实时数据监控系统等链接取数，掌握成品油经营企业信息流、票据流、资金流和物流数据，实行全流程动态监管，实现生产流通可追溯。只要成品油被运出终端储罐且用作机动车燃料，就由买家负责缴纳消费税；未在系统中注册登记的企业，无论油品作何种用途均需缴纳消费税。最后，要建立预警模型，对于销售异常、进销不匹配企业预警和检查。