这些戏剧性的变化掩盖了全球能源系统的另一次深刻变革。在过去的二十年里，减少碳排放的迫切需求逐渐重塑了全球能源秩序。现在，作为战争的结果，能源安全重新回到了前台，与气候变化一起成为政策制定者最关心的问题。

双重优先事项将共同重塑国家能源规划、能源贸易流动和更广泛的全球经济。各国将越来越多地向内看，优先考虑国内能源生产和区域合作，即使它们寻求向净零排放过渡。如果各国退回到战略性能源集团，那么数十年来能源互联互通的趋势就有可能让位于能源碎片化时代。

但除了经济民族主义和去全球化之外，即将到来的能源秩序将由很少有分析家充分意识到的事情来定义：政府以罕见的力度来干预能源部门。政府意识到要在能源产业的各个方面加以限制，通过碳定价、补贴、授权和标准限制排放。

这种转变势必会让人联想到1970年代，当时政府对能源市场的过度干预加剧了反复的能源危机。然而，如果管理得当，政府干预不会是一件坏事。适当限制和量身定制以解决特定的市场失灵，它可以预防气候变化的最坏影响，减轻许多能源安全风险，并帮助管理即将到来的能源转型最大地缘政治挑战.。

当前的能源危机使世界重新关注地缘政治能源风险，迫使人们在未来的气候雄心和当今的能源需求之间进行权衡，并为未来的动荡时代提供了一个预览。各国政府如何应对这些因俄罗斯入侵乌克兰而显著缓解的挑战，将塑造未来几十年的新能源秩序。

1970年代能源危机的故事部分是政府过度扩张的故事。甚至在石油输出国组织（OPEC）的六个海湾成员国减产并对1973年赎罪日战争期间支持以色列的美国和其他国家实施石油禁运之前，华盛顿就已积极寻求管理美国石油市场。

例如1959年，艾森豪威尔总统设定了石油进口配额，以保护美国生产商。这些配额产生了预期的效果，使美国生产商在整个1960年代蓬勃发展并增加了供应。但它们并没有保护消费者免受成本上升的影响。随着美国人搬到郊区，购买更大的房屋和汽车，石油消费超过供应，价格最终开始上涨。

为了控制价格，尼克松总统尝试了一系列政策。1971年，在他的政府结束金本位制的同时，他实施了一系列工资和价格管制，包括对石油和天然气的管制。但这些措施只会增加对石油的需求，同时压低国内供应。到1972-73年冬天，燃料短缺迫使一些学区在不同的日子里关闭，媒体警告能源危机迫在眉睫。1973年春，尼克松松了口气，撤销了艾森豪威尔的石油进口配额，同时敦促美国人节约汽油。然而到了6月，也就是阿拉伯石油禁运前几个月，该国近一半的加油站报告称运营正常存在问题，司机们也难以找到燃料。

尼克松没有削弱政府在能源市场中的作用，而是加强了它。事实证明，解决措施比问题本身更糟糕。1973年11月，尼克松制定了一项联邦计划，政府官员通过该计划确定如何分配丙烷、取暖油、喷气燃料、柴油和其他燃料。根据当时负责联邦能源办公室的威廉西蒙的说法，这项努力是“一场灾难”。正是在这种政府干预的背景下，阿拉伯石油禁运导致全国各地的加油站出现恐慌性抢购和排队现象。

1970年代末又发生了另一场石油危机，由许多相同的力量推动。1978年末，伊朗民众起义使那里的石油生产陷入停顿，导致美国和其他国家出现短缺，并推高油价。正如他们在上一次危机中所做的那样，联邦价格控制和分配努力只会让事情变得更糟。美国人再次在加油站等候，只能在某些日子加油，并聆听吉米·卡特总统发表著名的“信心危机”演讲。

从这些失败中吸取的教训之一是，政府对能源经济的过多微观管理会适得其反。卡特开始放松对能源价格的管制，罗纳德·里根总统随后加快了这一进程。在接下来的几十年里，美国政府逐渐减少了其在能源经济中的作用：逐步取消进口配额，结束石油和天然气价格控制，并取消分配制度。

可以肯定的是，政府还扩大了在其他能源相关领域的作用，制定燃油经济性标准和降低速度限制，补贴合成燃料和家庭气候措施，创建战略石油储备，扩大海湾勘探和生产的租赁墨西哥和阿拉斯加。它越来越多地使用对能源生产国的制裁是一般规则的另一个例外。

然而，自1970年代危机以来，能源部门发生的许多最重大的变化——例如放松对天然气销售的管制以及创建有竞争力的电力生产商和电力批发市场——都受到两党共识的指导，即能源安全和低成本是最好的选择。通过简单地允许市场自行运作来确保。

俄乌冲突引发的能源危机可能成为半个世纪以来最严重的一次。许多分析师已经将其与 1970年代的石油危机进行了比较，但存在重要差异。首先，全球经济的能源密集度较低。经济增长超过了能源使用的增长，因此世界现在每单位GDP使用的能源要少得多。此外，与1970年代初期相比，今天在全球分销石油的公司要多得多，当时只有少数几家公司控制着世界大部分石油贸易。因此，能源供应链现在更加耐用。

也就是说，当前的能源危机远远超出石油，因此可能影响更广泛的经济领域。各种能源都将受到动荡的影响。俄罗斯不仅是世界上最大的石油和精炼石油产品出口国，也是欧洲天然气的主要供应国，也是煤炭和用于核电站动力的低浓缩铀的主要出口国，更不用说许多其他商品了。随着煤炭、汽油、柴油、天然气和其他大宗商品价格均接近历史高位，俄罗斯能源供应的进一步中断（无论是由俄罗斯还是欧洲发起）将加速通货膨胀、引发经济衰退、要求能源配给并迫使企业停工。

甚至在战争之前，全球能源系统就已面临压力。随着越来越多的电力来自太阳能和风能等间歇性能源，欧洲和世界其他地区面临发电挑战。与此同时，多年的低回报和日益增加的气候压力减少了对石油和天然气的投资，导致供应有限。与COVID-19相关的供应链问题加剧了稀缺性，并增加了定价压力。2021年和 2022年初，飙升的天然气价格将一些欧洲公用事业公司推向破产，并迫使政府补贴能源账单。情况可能会更糟，但欧洲和亚洲好于预期的天气缓解了对能源的一些需求。

自战争爆发以来，能源市场更加动荡。信贷市场收紧，支撑石油买卖的流动性微乎其微，供需双方均出现较大震荡。许多买家已经避开俄罗斯石油，担心西方银行和金融制裁以及与俄罗斯做生意的潜在耻辱。国际能源署已经估计，俄罗斯每天的产量减少了大约100万桶，如果欧盟执行其在年底前禁止所有俄罗斯原油、汽油和柴油的计划，这一数字可能会攀升。对可能即将实施更多制裁的猜测，加上欧佩克不愿回补俄罗斯失去的石油供应，推高了价格。

截至5月底，石油交易价格远高于每桶100美元。当月美国汽油价格创下历史新高（未经通胀调整），柴油价格飙升推高了运输和食品成本。美国天然气价格攀升至2008年以来的最高水平，自年初以来几乎翻了一番。由于创纪录的天然气价格，欧洲和其他地方的消费者面临着更加严重的紧急情况。如果不是因为至少暂时将市场推向相反方向的两个强大因素，这样的价格还会更高。中国近期出现的疫情严重削弱了全球能源需求，美国及其国际伙伴暂时从其战略储备中释放了前所未有的大量石油。

但最糟糕的情况可能还没有到来。当中国解决了疫情时，石油需求将激增，推高价格。天然气价格也是如此，这反过来会影响电力和供暖价格。尽管俄罗斯天然气在很大程度上继续流向欧洲，但莫斯科已经削减了对芬兰、波兰和保加利亚的销售；限制通过乌克兰和被德国扣押的俄罗斯天然气工业股份公司子公司的出口；并威胁要切断对所有不以卢布支付的欧洲国家的供应。俄罗斯完全切断对欧洲的天然气供应仍然不太可能，但几乎不可想象，并且可能会导致短缺、能源配给和能源密集型行业的关闭。

任何额外的制裁都会对全球能源系统产生二级和三级影响。由于价格上涨，液化天然气越来越多地流向欧洲，液化天然气市场的动荡已经让亚洲开始寻找替代能源。煤炭是一种丰富且相对便宜的天然气替代品，赢得了胜利。由于对全球能源短缺的担忧日益加剧，中国和其他国家提高了煤炭产量，减轻了全球天然气市场的一些压力。如果亚洲不增加煤炭产量，欧洲将无法应对俄罗斯天然气的损失。但对煤炭的更大依赖也将其价格推至历史新高，使得印度和巴基斯坦等低收入国家在致命的热浪中难以满足其能源需求。

1970年代政府对能源市场的干预给我们留下了足够的经验教训。在过去的40年中，对市场力量的依赖产生了巨大的利益，使能源更加负担得起和更容易获得，提高了经济效率，并通过实现具有竞争力的价格将供应转移到最需要的市场来提高能源安全。然而，今天的危机凸显了某些市场机制失灵，这些失灵只能通过更大的政府干预来解决。

特别是三个市场失灵表明政府需要发挥更大作用，以实现加强能源安全和及时过渡到净零碳排放的双重目标。首先，私营部门缺乏足够的动力来建设大多数国家确保其能源安全所需的基础设施和其他资产。其次，仅靠市场力量并不能鼓励建立更有序的能源转型所需的基础设施——在私营公司获得全部投资回报之前，这些基础设施可能已经过时。第三，私营公司和个人缺乏足够强大的激励措施来遏制排放，而社会要为此付出代价。

欧洲对俄罗斯能源出口中断的脆弱性痛苦地说明了这些失败中的第一个。为实现能源安全，各国需要一系列购买能源的选择、多样化的能源供应以及在紧急情况下的充足储备——所有这些都需要政府加大干预力度。自由市场通常能很好地确保消费者有多种能源来源选择。当一个地方的供应中断时，无论是由于自然灾害还是政治动荡，高度一体化和运作良好的商品市场自由贸易使买家能够找到替代品，从而避免短缺。（这种做法在1970年代初期更加困难，当时石油以长期合同的形式出售，而不是作为商品在全球范围内交易）

但正如当前的欧洲能源危机所表明的那样，出于政治、经济或外交原因转向替代能源只有在基础设施（例如容量过剩的港口和码头）准备就绪以允许转换时才有可能。私营部门缺乏对此类基础设施进行投资的动力，因为破坏是不可预测的，私营公司不会承担由此造成的混乱给社会带来的全部成本。因此，政府需要介入。

立陶宛就是一个例子。近十年前，该国建造了一个液化天然气终端，恰如其分地命名为“独立”。该终端允许波罗的海国家减少对俄罗斯天然气的依赖，并与俄罗斯天然气工业股份公司协商更好的价格。但仅靠码头的商业运营并不能证明其成本是合理的，特别是因为它的运营往往远低于产能。除了来自欧洲投资银行的贷款外，该码头的资金只能来自立陶宛政府的贷款担保和其他形式的援助。这一投资能源安全基础设施的决定如今正在取得成果，使立陶宛成为冲突之后第一个完全停止进口俄罗斯天然气的欧洲国家。

德国也在寻求液化天然气，以减少对俄罗斯天然气的依赖。长期以来，俄罗斯一直是德国最便宜的天然气来源，这导致德国逐渐增加从那里进口的天然气，到2021年，其所用天然气的一半以上来自俄罗斯。现在，为了将非俄罗斯天然气引入该国，柏林已拨出30亿欧元支持开发四个液化天然气进口终端。企业和消费者将不得不为未来的能源支付更多费用。但政府将创建基础设施，以实现更加多样化的天然气供应商基础。

立陶宛和德国的这些举措建立在欧盟委员会最近努力确保天然气市场竞争并为管道改善和液化天然气基础设施提供直接资金的基础之上——仅私营公司就没有动力进行投资。因此，今天的欧洲天然气市场比2009年俄罗斯削减天然气流量时更具弹性。

美国战略石油储备等政府拥有的储备是另一种不能仅由市场提供的能源安全工具。（在欧洲，许多政府不持有储备，而是要求公司保持高于正常水平的库存）尽管此类库存有助于缓解危机中的短缺，但它们也需要私营公司不太可能自行建设的基础设施。例如，美国总统乔·拜登的政府已经从战略石油储备中释放了大量石油，但政府释放更多石油以稳定全球价格的能力受到可用港口和码头短缺的限制。

在过去，这种基础设施限制并不常见。然而，使美国成为能源净出口国的页岩热潮极大地增加了对港口空间的需求，而这现在主要由私营部门提出。为了让政府库存增加全球总供应量，而不是简单地取代私营部门的储备，需要额外的港口和码头，这些港口和码头可能会在能源紧缩之外看到有限的使用。鉴于仅偶尔使用的基础设施几乎没有商业理由，政府必须在开发中发挥作用。

政府可能还需要干预石油和天然气以外的能源市场。随着电动汽车的普及以及太阳能、风能、电池和其他形式的低碳和零碳形式，成功实现能源转型所需的关键矿物（如锂、镍和钴）可能会出现短缺基础设施激增。一个答案是开采更多。

迄今为止，由于与此相关的环境成本和容易获得外国资源，美国公司在很大程度上避免生产和加工关键矿物。但在确定其中几种矿物对国家安全至关重要后，拜登政府现在正在提供激励措施以提高其国内产量。可能还需要更多的政府参与。私人开发商对可能需要十年或更长时间才能获得回报的巨额投资感到紧张，这是可以理解的，同时正在努力寻找这些矿物的替代品或将其回收商业化。美国政府可能会考虑像保护COVID-19疫苗那样保障这些市场，以确保更大规模地生产关键矿物。

加强能源安全的政府干预不必局限于补贴、税收减免和其他激励措施。外交也有助于在危机中确保充足的能源供应。例如，去年冬天欧洲面临天然气短缺时，美国派特使前往日本和韩国等地，说服他们放弃一些天然气货物，然后转而流向欧洲。美国还鼓励卡塔尔允许将其天然气出售给欧洲买家，这是长期合同中的目的地条款经常禁止的第三方交易。

需要政府干预能源市场的第二个市场失灵源于世界实现其气候目标的相对较短的时间框架。在过渡期间确保能源安全所需的新石油和天然气资产可能需要在公司偿还投资者之前退役。毕竟，在政策制定者做出越来越雄心勃勃的承诺以淘汰必要的基础设施时，哪家公司会冒着资本的风险来维持近期和中期的正常运转？

创造性的决策可以帮助满足今天的能源需求，而不会破坏明天的能源转型。例如，政府可能会将某些类型的石油和天然气设施指定为“过渡资产”，并在帮助私营公司建设这些设施方面发挥更积极的作用。如果到2050年实现净零排放的目标，今天需要的再气化终端和管道等资产也可能需要“准备好过渡”，即配备碳捕获技术或用于氢和氨等低碳燃料——政府可能会在早期承担一些额外成本。

或者，政府可以开发创新工具来规划过时的能源。例如，他们可能倾向于允许投资回收期较短的碳氢化合物基础设施投资，条件是允许有权在特定时间后清盘资产，或通过降低私营公司的资本成本来缩短投资回收期以换取在投资产生一定回报后收回资产的权利。

各国政府在采取此类政策时需要非常小心。它们应仅限于被认为对近期能源安全需求所必需的碳氢化合物项目。他们应该支持用途更广泛的项目，例如可以提供清洁能源或可能将能源重定向到其他目的地的项目。此外，政策制定者必须仔细评估石油和天然气行业的哪些组成部分真正适合过渡就绪项目，以便未经检验的声称某些石油和天然气项目可以存在。最后，政府应要求项目开发商满足最严格的排放标准——例如甲烷泄漏——以使基础设施的碳足迹尽可能最小。

需要政府对能源市场进行更大干预的第三个市场失灵是目前最常见的：私营公司和个人不承担社会因他们排放的碳和其他污染物而产生的全部成本。因此，政府必须要求生产者和消费者通过碳定价或其他机制将这些成本“内部化”。更强有力的政府气候政策，包括碳税、补贴、授权和标准，对于实现碳排放的快速减少是必要的。

正如联合国政府间气候变化专门委员会的最新报告所表明的那样，避免气候变化最严重后果的时间已经不多了。如果不立即削减排放，就不可能将全球气温上升限制在1.5摄氏度，发生最坏的环境、健康、经济和其他影响的阈值。随着气候变化的影响变得更加频繁和严重，政府采取行动的紧迫性将会增加。

仅靠市场力量无法提供足够低碳的经济。例如，正如当前危机已经证明的那样，如果没有更多的政府干预，实际和预期的天然气短缺将转化为更多的煤炭使用。这可能是对1970年代能源不安全的一种可接受的反应，当时七国集团国家承诺在石油短缺的情况下增加煤炭生产和贸易。但作为碳含量最高的燃料，煤炭不再是合适的替代品，即使它是俄罗斯天然气的可行替代品。

在动荡时期用肮脏燃料取代清洁燃料的问题也凸显了一个更大的挑战：向能源需求快速增长的发展中国家提供低碳能源。发达国家将需要帮助降低发展中国家对低碳能源的私人投资风险。根据国际能源署的数据，要到2050年实现净零排放，发展中国家和新兴市场70%以上的清洁能源投资必须来自私营部门。各国政府必须采取更多措施来帮助调动这些资金。例如，世界银行和美国开发金融公司等机构可以以负担得起的利率向当地银行贷款，以当地货币为项目融资，并扩大贷款担保的可用性。这些机构也可以直接贷款给项目开发商。来自发展金融机构的资金可以大大刺激私人投资。

好消息是，从长远来看，减少排放所需的许多政府行动——特别是通过减少对石油和天然气的需求——也将促进能源安全。这部分是因为能源安全不仅来自于生产更多的石油，而且来自于更少的石油使用。十五年前，美国进口了三分之二的石油需求；2021年，它的石油出口量超过了进口量。然而，当全球石油供应中断时，美国人仍然同样容易受到汽油价格上涨的影响。如果欧洲的家庭消耗更少的天然气，无论是通过使用替代品还是提高能源效率，他们同样会更加安全。在这里，政府也可以发挥作用。

政府发挥更广泛的作用可能是这一次危机后新的全球能源秩序的一个决定性特征。正如1970年代政府对能源市场的更大干预对经济、政治和地缘政治产生了深远的影响一样，这种活动在今天将是变革性的——尽管如果做得好，不会以负面的方式发生。如果结构和管理得当，政府在能源和气候领域的更多参与有助于平息市场波动，减轻能源转型不可避免的风险，并缩短实现净零排放的途径。

例如，在加强能源安全的程度上，精心制定的政府政策可以降低民粹主义反对气候倡议的风险，例如法国的“黄背心”抗议活动。同样，在能源转型完成之前，更多的能源采购选择将在短期内减少传统石油和天然气生产商可能产生的地缘政治影响力。

正如我们今年早些时候所警告的那样，如果西方政府将这些决定留给市场，那么俄罗斯和阿拉伯海湾国家等低成本供应商最终将在未来几十年内生产出更大份额的世界石油和天然气。虽然化石能源消费量会下降但仍然可观。如果遏制化石燃料投资的压力导致西方能源公司的产量下降，即使需求上升或停滞不前，这种动态可能尤其成问题。但如果西方政府能够促进对转型资产的投资，随着时间的推移，它们可以减少碳排放和对传统生产商的依赖，这些生产商可能会利用转型为自己的经济和地缘政治利益谋取利益。

政府为新兴市场的清洁能源项目争取融资的努力也可以降低另一组风险：发达国家和发展中国家之间日益扩大的裂痕。在没有此类措施的情况下，贫穷和中等收入国家对拒绝为发展中国家的化石燃料项目提供资金的富裕国家感到不满。气候变暖的负担不成比例地落在对全球排放负有最小责任的国家身上，这只会加剧他们的怨恨。

最重要的是，政府干预以加速减少碳排放可以防止一些具有最严重地缘政治和安全影响的气候变化结果。正如美国国家情报委员会去年得出的结论，随着各国单方面测试和部署大规模地球工程计划，气候变化将加剧北极地区的战略竞争，引发水资源和移民冲突，并可能引发新的地缘政治争端。如果没有政府的行动，就无法实现防止这些结果所需的减排。

当然，政府对能源市场的更大干预并不总是可取的。正如美国在1970年代的经验所表明的那样，在国家规划或不受约束的产业政策方面走得太远的政府将浪费自由市场的许多好处。为了取得成功，政策制定者必须针对特定的市场失灵严格调整他们的政策。正如亚历山大·汉密尔顿所写：“在工业方面，人类企业无疑应该大体上保持自由；不受过多监管的束缚；但务实的政治家知道，政府方面的谨慎援助和鼓励可能会有益地刺激它。”

一些欧洲国家在应对当前危机方面已经走得太远了。西班牙和葡萄牙已批准天然气价格上限，该上限仅为市场价格的一小部分。美国国会的一些民主党人提出了一项措施，在总统宣布的国家能源紧急情况下禁止价格上涨。正如最近的历史所表明的那样，这种价格控制将适得其反。

为了在能源市场中发挥更积极的作用，政府必须抵制诱惑，像国有企业那样引导其能源部门。例如，美国政府向希望出口天然气的公司分配许可证，但它并不指示天然气的去向——市场力量会这样做。政府更积极地支持一些国家，可能会使能源贸易政治化，并降低全球市场有效分配资源的能力。

政府还必须小心不要过度依赖能源外交，尤其是那些试图影响应该以市场为基础的能源买卖决策的外交。美国最近通过阻止亚洲购买来为欧洲释放液化天然气供应的努力在危机中是合理的，但今后应谨慎行事。将政治注入其他商业事务可能会损害美国贸易伙伴对长期合同神圣性的信心，这最终可能会伤害美国公司，破坏投资，或冒着采取报复措施将其他商品和服务贸易政治化的风险。

同样具有风险的是政府通过与全球能源经济脱节来实现能源安全的积极努力。一些美国国会议员注意到美国现在出口的能源多于进口，主张限制美国的石油和天然气出口，以首先满足美国的能源需求。此类行动可能会适得其反，破坏能源安全和自由贸易。通过刺激关键商品的国内生产来实现供应多样化可以带来好处，但融入供应充足且灵活的能源市场也可以带来好处。能源自给自足似乎是一条通往安全的道路，但它的效率非常低，并且会带来不必要的成本。它还将使美国没有必要的全球能源联系来满足未来发生危机或美国经济下滑时的需求。

最后，政府必须避免激化国内党派分歧，在美国，党派分歧在政府角色问题上已经很深了。未来几年，越来越多的立法提案旨在提高能源安全、平稳过渡到净零排放以及应对气候变化，这预示着更多的政治热点和党派争吵。因此，美国领导人必须齐心协力，建立一个跨党派和基础广泛的联盟，以支持这些措施，包括从环保主义者到石油和天然气行业的每个人。另一个奇怪的伙伴联盟存在于20年前，在页岩热潮之前，当时美国从有时会构成国家安全威胁的不稳定地区进口大量石油。石油危机让不同的人聚集在一起，推动美国减少石油消费。今天，可以围绕确保气候安全和能源安全的综合战略的需要建立一个类似的联盟。

欧洲将俄罗斯在乌克兰的战争称为9/11。那一天的恐怖袭击带来了一种新的安全秩序，这种秩序主导了国际格局20年，仍然是世界事务的主导特征。乌克兰战争的一个遗产将是一种新的能源秩序，它起源于欧洲，但辐射到全球经济的最远端。它将由能源安全和气候行动的双重要求来定义。它需要利用市场的力量来调配资源。但它也需要政府发挥更广泛的作用，以利用、塑造和引导这些市场，纠正因今天的危机而急剧缓解的失败。