文 | 段宝成    刘忠付    王德宁
国家石油天然气管网集团有限公司

摘　要：回顾了美国、欧盟和俄罗斯等油气管网建设相对成熟国家的天然气管网改革历程、运营管理机制和政策特点，梳理了我国天然气管网和天然气价格改革历程、深化石油天然气体制改革的政策要求及国家管网集团组建历程与发展基础。分析了我国油气管道行业的发展历程和面临形势，目前仍存在油气管网尚不完善、基础设施负荷率不高、公平开放有待加强、储气调峰能力建设较为滞后、基础设施安全性有待提高等问题。“十四五”时期，国家管网集团集中建设优势将会凸显，天然气管网建设仍在快速发展期，LNG和储气调峰设施建设进入快速发展期，原油管网建设进入稳定期，成品油管网建设进入完善期。为了加快油气管网基础设施建设，促进公平开放，需加快完成省级管网融入国家管网，将油气管网基础设施纳入相关规划，简化建设项目审批程序，支持建设项目向地方分税，统一管输油品质量标准，更快促进形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系，提高油气资源配置效率，保障油气安全稳定供应。

关键词：油气管网；运营机制；体制改革；“十四五”；国家管网集团

2019年12月9日国家石油天然气管网集团有限公司（简称国家管网集团）挂牌成立，2020年10月1日正式并网运行，标志着我国油气管网运营机制改革最新实践成果落地，石油天然气行业改革迈出新步伐。我国油气行业总体上仍处于快速发展阶段，行业发展基础较好，与国外油气管网相对成熟的国家相比，油气管网基础设施还有较大发展空间。面对日益复杂的国内外发展环境、行业发展面临的诸多问题，需要统筹谋划“十四五”发展规划，努力建设好、发展好我国油气管网基础设施，开创油气行业发展新篇章。

1　国外天然气管网改革历程
1.1　美国

自1925年起，美国长输天然气管道开始逐步发展，20世纪40年代中期和70年代是美国管网建设发展最快的时期，到1966年48个州全部接通管道气，20世纪70年代之后管网建设进入平稳发展期。截至2014年底，美国天然气干线管道总长度为55×104km，其中，州际管道占70%，州内管道占30%，管网与417座地下储气库、9座LNG接收站、56座LNG工厂及46座卫星站联通。

美国天然气管网的管理体制改革主要历经4个阶段：

第一个阶段是管制期（1985年前）。最初，上游天然气生产商自行建设管道并在油气田周边就近销售，美国政府对跨州管道建设没有管制。1938年，美国国会出台《天然气法案》，从此跨州管道受到监管，提供天然气销售和管道运输捆绑式服务的独立管道公司开始出现。由于油气田井口价受到管制，这些管道公司通过收取管输费获得收益。1984年，美国出台的《380法案》开始探索管道公司天然气输送和销售业务分离。

第二个阶段是过渡期（1985—1992年）。1985年，美国联邦能源监管委员会出台436号令，鼓励管道公司公平无歧视地提供公开准入运输服务，允许下游用户向上游生产商直接购买天然气，同时捆绑式销售服务仍然普遍存在。1987年，500号令出台，允许管道公司将支付给上游生产商的“照付不议”成本的75%转移给上游生产者和下游用户。1989年，美国国会颁布了《天然气井口价废除监管
法》，解除对所有井口价的监管，有效提高了上游生产商的积极性，推动了成本竞争。

第三个阶段是逐步成熟期（1992—2000 年）。1992年，美国颁布636号令，要求管道公司将运输和储气服务与销售服务分离，并以开放的方式提供管道和储存能力。自此，所有管道公司从传统的中间商变为单纯的输送公司，在政府监管下收取管输服务费。

第四个阶段是完善期（2000年以后）。美国政府逐步推出短期管输服务二级交易，统一天然气供应和管输合同，不断激发市场活力，城市配气领域逐步探索推进第三方准入。

1.2　欧盟

欧洲天然气管道建设始于20世纪60年代荷兰格罗宁根气田、法国拉克气田的开发。20世纪70年代初期，欧洲开始铺设跨国输气干线，截至2014年底，欧洲天然气管道长度已达到191×104km，其中干线管道总长度为26×104km，联通北非、中亚和俄罗斯，建成投运145座储气库，28个LNG接收终端，天然气进口点和国家间联络点多达103个，其中管道气进口比例约占75%。

欧洲天然气管网的管理体制改革主要历经3个阶段：

第一个阶段是起步阶段（20世纪90年代）。欧盟委员会分别于1994年和1998年颁布了两项指令（1994/22/EC指令和1998/30/EC指令），合称为第一套案。第一套案要求所有欧盟成员国建立无歧视第三方准入制度，成员国可选择协商准入或监管准入，设定了开放天然气市场的最低标准和天然气市场开放程度的相应目标，如到2000年20% 的天然气供应由其他供气商供应等。

第二个阶段是调整阶段（2003—2009年）。欧盟委员会颁布实施第二燃气指令（2003/55/EC指令和1775/2005指令），又称第二套案。第二套案要求各成员国按照天然气内部统一市场的规定调整各自相关法令，并进一步要求提高公开准入要求，包括：输气管网与其他燃气活动独立，2004年7月开始输气公司必须成为独立法人，2007年7月开始配气公司必须成为独立法人，2004年非居民用户市场必须完全开放，2007年7月所有用户市场必须全面开放。

第三个阶段是深化阶段（2009年至今）。欧盟发现部分天然气管道公司并未完全独立，新的市场参与者很难进入大型能源公司掌控的传统市场，因此，欧盟于2009年颁布了最新的燃气指令（2009/72/EC）和管网准入法令[Regulation (EC)715/2009]，又称第三套案。第三套案将第三方准入制度从制度层面上升到法律层面，设立能源监管委员会、长输管道运营商联合体，全面推行第三方准入制度在欧盟范围内的实施。

1.3　俄罗斯

俄罗斯天然气长输管道由俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）独家经营。随着俄罗斯对天然气上游勘探开发的管制逐步放开，目前除Gazprom之外有十几家独立生产商。为了保障独立生产商进入统一供气管网，1995年，俄政府成立了管道利用跨部门委员会，每季度对管道使用权进行分配，之后出台一系列法令，确保独立天然气生产商非歧视性进入天然气运输系统、地方天然气配气管网。2006 年，俄罗斯通过《俄罗斯联邦天然气出口法案》，明确授予Gazprom 及其独资子公司出口天然气的专营权。

总的来看，美国、欧盟和俄罗斯的油气管网建设发展相对成熟，三者运行管理体制因各国国情和政策的不同各有特色。美国天然气产业上、中、下游独立分开，管输行业参与者众多，管网公开准入，管道建设和运营受政府严格监管，主要特点是市场参与主体多元开放、管道独立运营、法律体系完善、政府监管有效。欧盟由于国家众多，各国的条件和基础不同，管道运营方式不统一，主要特点是产权多国所有，跨国运输量大，监管因地制宜，多种体制模式并存。俄罗斯政府对天然气管网实行统一规划、统一建设的高度统一管理体制，天然气长输管道由Gazprom独家经营，通过立法保障公开准入，主要特点是管道国家控股，强化政府管制，统一全国管网，独家开发经营。

2　我国油气管网改革历程
2.1　前期改革回顾

我国天然气行业生产、运输、销售长期实行一体化经营。党的十八大以来，我国按照“管住中间、放开两头”的思路，坚持改革与监管并重，在加快推进天然气价格市场化改革、提高气源和销售等竞争性环节价格市场化程度的同时，加强自然垄断环节的输配价格监管，着力构建起天然气产业链从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城镇配气管网等各个环节较为完善的价格监管制度框架。2014年，国家能源局印发了《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》。2019年，国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发了《油气管网设施公平开放监管办法》。两份文件出台的背景是我国油气行业保持快速增长态势，上游市场和下游市场日益呈现出主体多元化的发展趋势，受互联互通不充分等因素影响，油气管网设施的利用效率不高，公平性和开放性不足。

2011年底，我国在广东、广西开展天然气价格形成机制改革试点，将天然气价格管理由出厂环节调整为门站环节，实行最高上限价格管理，并将定价方法由“成本加成”定价改为“市场净回值”定价，建立起天然气与燃料油、液化石油气等可替代能源价格挂钩的动态调整机制。2013年，在全国范围内推广天然气价格形成新机制，区分为存量气和增量气，增量气价格一步调整到与可替代能源价格保持合理比价的水平，存量气价格分步调整，放开页岩气、煤层气、煤制气等非常规天然气价格。2014年，我国放开液化天然气气源价格。此后，通过“小步快走”的渐进式改革，到2015年存量气和增量气门站价格并轨，全面理顺非居民用气价格。

2.2　油气管网运营机制改革的政策要求

2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上，明确提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，立足全局对我国能源消费、供应、技术、体制和安全五大领域进行顶层设计，即推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供给体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道；全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。

2017年5月，国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和8个方面的重点改革任务。总体思路是针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题，深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力。通过改革促进油气行业持续健康发展，大幅增加探明资源储量，不断提高资源配置效率，实现安全、高效、创新、绿色，保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定。该意见要求推进油气管网运营机制改革，提升集约输送和公平服务能力，分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开，完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

2019年3月，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，强调推动石油天然气管网运营机制改革，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系，提高油气资源配置效率，保障油气安全稳定供应。

2.3　国家管网集团组建运营

按照《石油天然气管网运营机制改革实施意见》精神，2019年12月9日，国家管网集团在北京正式挂牌成立，标志着深化石油天然气体制改革迈出关键一步。此后，国家管网集团与中国石油天然气集团有限公司（简称中国石油）、中国石油化工集团有限公司（简称中国石化）、中国海洋石油集团有限公司（简称中国海油）就资产界面划分、股权收购、生产运营等资产交易相关议案进行持续磋商，2020年7月，国家管网集团与中国石油、中国石化、中国海油签署了资产交易等有关协议。

2020年9月30日，国家管网集团举行油气管网资产交割暨运营交接签字仪式，此前与中国石油、中国石化、中国海油、中国诚通控股集团有限公司（简称中国诚通）、中国国新控股有限责任公司（简称中国国新）、全国社会保障基金理事会（简称社保基金会）、中保投资有限责任公司（中保投基金）、中投国际有限责任公司（中投国际）、丝路基金有限责任公司（丝路基金）共同签署的资产交易协议和增资扩股协议于10月1日零时正式生效，标志着国家管网集团组建圆满完成。自2020年10月1日起，国家管网集团正式转入实质性全面运营阶段，全面接管原分属于三大石油公司的相关油气管道基础设施资产（业务）及人员，标志着我国油气管网运营机制改革取得重大成果。

国家管网集团从挂牌成立到完成资产交易历时仅9个月时间，创造了管网速度，是我国迄今为止最大的股权融资项目，涉及多个资本市场及13个交易主体，为央企资产重组改革积累了经验。

3　我国油气管道行业发展基础、面临形势与存在问题
3.1　行业发展历程
3.1.1　天然气管道

早在两千多年前，我国就开始通过竹管道输送并使用天然气，是世界上最早使用天然气的国家之一。受社会发展阶段条件限制，天然气工业在20世纪并未像其他国家一样迅速发展起来。我国早期天然气基础设施不足，直到1963年建成了第一条天然气管道——巴渝输气管道，1986年建成了第一条跨区输气管道——中沧线，1989年形成首个区域性环形供气管网——川渝管网。20世纪90年代开始，我国天然气工业发展进入起步期，随着国内油气田快速上产，1997年陕京一线建成投产，拉开了我国长输天然气管道建设序幕，2004年西气东输一线建成投产。2005年开始，我国天然气工业进入快速发展阶段，2009年中亚天然气管道建成投产，2012年西气东输二线东段建成投产。截至2020年底，我国已建成西气东输系统（一线、二线、三线西段、三线东段）、陕京线系统（一线、二线、三线、四线）、涩宁兰系统（一线、复线）、川气东送、中缅管道、中贵线、永唐秦等多条长输干线管道，干线管道总里程约为7.8×104km，全国一张网的骨干架构基本形成。

3.1.2　原油管道

1958年，我国建成了第一条长距离原油输送管道，即克拉玛依油田—独山子石化原油管道。为适应大庆油田原油增产外输需要，1970年我国启动“八三工程”，并于1971年建成大庆—抚顺原油管道，此后拉开了原油管道大规模建设序幕。截至2020年底，我国已建成东北原油管网、漠大线、漠大复线、中哈原油管道、中缅原油管道等多条长输干线管道，干线总里程约为1.9×104km，陆上原油运输基本实现管道化。

3.1.3　成品油管道

我国成品油运输包括公路、铁路、水运和管道运输4种方式。受历史原因影响，成品油管道建设总体偏慢。第一条成品油长输管道是1977年建成的格尔木—拉萨成品油管道。截至2020年底，我国已建成西部成品油管道、兰成渝、兰郑长、抚锦线、茂昆线等多条长输干线管道，干线总里程约为3.1×104km，与其他运输方式共同保障国内成品油输送。

总的来说，我国油气管道随着油气行业发展不断壮大，已成为重要的油气资源运输方式。

3.2　国家管网集团发展基础

国家管网集团拥有种类齐全的油气管网基础设施，规模居国内主导地位。截至2020年底，在役管道里程超过9×104km、地下储气库8座（含参股项目）、LNG接收站7座及13家省级管网公司股权。国家管网集团注册资本5000亿元，中国石油、中国石化、中国海油合计持股比例46.80%，国务院国资委持股比例4.46%，中国诚通、中国国新、社保基金会等6家国有投资机构持股比例48.74%。截至2020年底，国家管网集团资产总额超过7000亿元。

天然气管网已形成西北、西南、东北、海上进口天然气“四大战略通道”和“三纵三横”骨干管网，基本联通国内主要气田、LNG接收站和地下储气库，以及中亚、中缅、中俄等进口天然气管道，成为联通资源和市场的重要纽带，已覆盖全国30个省市区及香港特别行政区。地下储气库、LNG接收站主要位于环渤海、长三角和珠三角等调峰市场负荷中心，为冬季保供发挥着重要作用。

原油管网已形成西北、西南、东北和海上四大战略通道及西部、东部和东北三大区域管网，连接了国内主要油田、大型炼厂和沿海进口原油码头，以及哈萨克斯坦、缅甸、俄罗斯等进口原油管道，原油陆上运输基本实现管道化，基本满足了国内主要油田原油外输和内陆炼厂用油输送需要。

成品油管网已建成“两纵两横”骨干管网及华北、华东、华中、华南、西南五大区域管网，连接了国内主要大型炼厂，有效保障了国内成品油资源顺利疏散，已覆盖全国27个省市区，成为成品油资源疏散和市场供应的重要物流方式之一。

总体来看，国家管网集团承接了三大石油公司数十年来油气管网基础设施建设取得的丰硕成果，拥有的油气管网基础设施覆盖全国大部分省市区，储气库扼守陆上管道天然气进口通道并支撑调峰负荷中心，LNG接收站广泛分布在经济发达的东部沿海地区，发展基础较好，起点较高。

3.3　行业发展面临的形势

从全球来看，当今世界正经历百年未有之大变局，保守主义、单边主义盛行，经济全球化遭遇逆流，世界经济陷入衰退，新冠肺炎疫情形势严峻，我国外部发展环境的不稳定性、不确定性明显增加，国际油气合作、资源运输通道和供应链安全面临挑战。据统计，2020年我国天然气表观消费量已达3240×108m3，原油消费量超过7×108t，对外依存度分别高达42% 和70%，进口资源运输方式主要包括跨境长输管道和远洋船舶运输，一旦运输通道被控制或限制，将直接影响油气资源进口安全。

从国内来看，“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，进入新发展阶段，深入贯彻新发展理念，推动高质量发展，经济发展长期向好，实施扩大内需战略，畅通国内大循环，将带动天然气需求稳定增长，推动油气基础设施建设进程加快。据多家研究机构预测，我国天然气市场需求旺盛，2025年表观消费量将达到（4100~4500）×108m3，2035年达到（5500~6000）×108m3，天然气管网设施还需大规模建设；原油消费需求缓慢增长并逐步达峰，新建管道主要是满足新增炼厂原油输送需求，发展空间较小；成品油消费“十四五”时期预计基本达到峰值，但考虑我国成品油管道输量仅占资源量30%的实际情况，成品油管网建设仍有一定空间。

从行业来看，全球油气资源供应充足，较长时期内供需将保持宽松态势，国际油价中低位震荡运行。其中，原油需求预计2030年左右达到50×108t峰值，资源供应充裕，天然气产量预计由2020年的4.1×1012m3增长到2030年的4.6×1012m3，高于2030年全球4.5×1012m3的需求量，LNG贸易全球化趋势愈加明显。习近平主席在第七十五届联合国大会上提出，我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，将加快推动能源生产和消费向绿色低碳转型，预计原油和成品油需求逐步达峰，天然气作为低碳清洁的现实主体能源，具有与可再生能源融合发展的先天优势，未来发展前景广阔。

2020年11月，我国发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确指出，“十四五”时期我国将持续推进能源革命，完善能源产供储销体系，加强国内油气勘探开发，加快油气储备设施建设，加快全国干线油气管道建设，推进能源行业竞争性环节市场化改革，深化“一带一路”国际合作，推进基础设施互联互通，构筑互利共赢的产业链、供应链合作体系。国家管网集团作为油气体制改革和管网运营机制改革的践行者，组建之初就站在我国进入新发展阶段的历史基点，面对高起点、新形势，需要兼顾经济效益和社会效益，着眼长远适度超前布局，保障油气安全稳定供应，促进油气行业高质量发展，保障国家能源安全，降低全社会用能成本，更好地服务经济社会发展。

3.4　行业发展存在的问题
3.4.1　油气管网尚不完善

截至2020年底，我国油气干线管道总里程已超过13×104km，与美国、欧盟、俄罗斯等相比仍有较大差距，其中超过9×104km干线管道由国家管网集团负责运营。西气东输、川气东送等干线管道已基本满负荷运行，未来塔里木油田、西南油气田天然气上产及新增管道进口气较多，急需建设新的干线管道，打通新的天然气资源进口和外输通道。原油管道一般为点对点运输，陆上运输已基本实现管道化，未来需结合原油输送需求不断完善布局。成品油干线管道连通性不足，不能适应未来公平开放需要，同时还有一批国家和地方政府在建和规划的炼化项目，需要新建外输管道解决外输问题。

3.4.2　基础设施负荷率不高

我国天然气管道负荷率根据管道功能不同差异很大。首先，组成西北、东北、西南等资源通道的干线管道负荷率普遍较高。例如：西气东输一线外输塔里木油田天然气，年输气能力为170×108m3，西气东输二线承接中亚AB线进口天然气，年输气能力为300×108m3，川气东送管道外输川渝地区页岩气，年输气能力为170×108m3，这些管道已基本满负荷运行；中俄东线年设计能力为380×108m3，到2025年也将满负荷运行。其次，实现区域联通功能的联络线负荷率普遍不均。例如：中卫—贵阳联络线年输气能力为150×108m3，实际输量每年只有几十亿立方米；冀宁联络线连接环渤海和长三角地区，年输气能力为90×108m3，实际输量相对较高，但随着青宁线、中俄东线南段投产分流，预计负荷率将会下降。第三，具备调峰功能的干线管道负荷率不高。例如，陕京四线、唐山LNG外输管道等气源管道，冬季保供期间满负荷运行，淡季负荷率较低，导致从全年看负荷率并不高。原油管道负荷率较高，主要是其他交通方式运输原油困难，管道运输优势明显。成品油管道负荷率差异大，南方地区负荷率普遍较高，北方地区相对较低，主要是管道与公路、铁路、水路运输竞争激烈，用户可选择性较多。

3.4.3　公平开放有待加强

我国油气管网向第三方公平开放程度较低，在国家管网集团成立之前，上游供气企业承担油气保供主体责任，公平开放积极性不高。天然气方面，国内参与上游勘探开发的其他主体极少，气源管道公平开放需求不大，参与进口LNG购销的主体逐渐增多，LNG接收站及相关管道有公平开放需求，但三大石油公司所属的接收站冬季满负荷运行，没有窗口期可用，同时担忧淡季向第三方开放后冲击国内市场。原油方面，用户主要是炼化企业，因原油品种不同会导致物性差异大，再加上炼厂布局等因素，公平开放需求较少。成品油方面，原管道运营主体从保持市场占有率的角度，通常做法是优先保障自产油品输送，同时存在不同油品品质有差异、单个批次输量不足时顺序输送批次安排困难、混油处理困难等问题，公平开放实现难度较大。

3.4.4　储气调峰能力建设较为滞后

目前，我国天然气调峰采用地下储气库、LNG接收站、气田和可中断用户等多种方式。由于储气设施投资回收渠道尚未理顺，调峰气价难以到位，各类主体建设储气调峰设施的积极性不高，导致储气调峰能力建设滞后。据不完全统计，2020年，我国天然气储气能力约为208×108m3，占表观消费量3240×108m3 的6.4%，远低于欧美12%~15%的平均水平。由于储气调峰能力不足，我国曾于2004年、2009年和2018年出现“气荒”现象，冬季保供难度较大，其他年份普遍存在大规模压减可中断用户用气的情况，才能保障冬季供气安全。

3.4.5　基础设施安全性有待提高

我国油气管道建设历程较长，部分管道已接近服役年限，部分管道存在施工质量、地质灾害和第三方破坏等问题。“十三五”期间，东北原油管道已全部置换为新管道，解决了服役超过40年、管网泄漏风险高的问题；在役的鲁宁线、魏荆线服役已超过40年，需要尽快完成置换改造。“十三五”期间，西气东输二线求雨岭—大铲岛段、川气东送恩施段、中缅天然气管道晴隆段发生爆炸事故，敲响了施工质量、地质灾害和第三方破坏造成安全事故的警钟，使业内认识到消除管道质量隐患、化解高后果区风险、提高管道本质安全的重要性。

4　“十四五”发展展望

“十四五”期间，我国经济发展持续向好，油气行业将保持稳健发展，尤其是天然气行业的快速发展预期，将有效带动油气管网基础设施建设。

4.1　国家管网集团集中建设优势将会凸显

根据我国油气管网运营机制改革要求，国家管网集团是负责“全国一张网”投资建设和运营管理的唯一央企，承担油气干线管网建设主体责任，负责全国油气管网运行调度和保供协调。作为独立的管道公司，国家管网集团能够站在第三方的立场，摈弃各自为政的历史格局，客观平衡油气供给侧和消费侧需求，集中力量建设统一高效的集输管网和充足的储气调峰设施，大力推进干线管网互联互通，通过科技创新建设智慧管网，逐步形成高效集输、智慧互联、覆盖全国、联通海外的“全国一张网”，并与上游供气企业共担冬季保供责任，同时将通过容量交易平台和公平开放激活市场，发挥市场在资源配置过程中的决定性作用，为油气企业和各类市场主体更好利用油气管网等设施创造便利条件，促进市场范围由点到线、由线到面的指数级拓展，不断满足人民油气利用需求，助力化解人民日益增长的美好生活需要和油气供给不平衡之间的矛盾，促进形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系，实现改革与发展成果由人民共享，促进油气行业高质量发展。

4.2　天然气管网建设仍在快速发展期

基于我国天然气行业发展前景广阔的总体判断，“十四五”期间天然气管网应加快建设。国家管网集团作为干线管网的建设主体，将按照“四大战略通道”+“五纵五横”天然气骨干管网的部署推进建设，包括加快新建干线通道，积极实施互联互通，积极布局支线管道，积极开展安全隐患整治，大力建设储气设施，快速提高管输能力和储气能力，优化全国资源调配运行，积极推进公平开放，努力提供从资源直达城市门站的“一站式”优质物流服务。到2025年底，国家管网集团运营的天然气管网布局更加完善，“西气东输、北气南下、海气登陆”的供气格局更加优化，国家管网和省级管网的结合将更加紧密，安全运行水平、设施运营效率、客户服务质量、调峰保供能力、公平开放程度不断提升，为我国天然气产业链可持续发展提供巨大动力。

4.3　LNG 和储气调峰设施建设进入快速发展期

基于我国储气调峰能力不足的实际，“十四五”期间LNG和储气调峰设施应加快发展。国家管网集团将依托在役储气调峰设施，大力实施扩建工程，加快实施新建工程，补强天然气安全平稳供应短板，着力构建多点共保、管网联保、灵活高效、安全可靠的综合储气调峰体系，保障冬季供气安全，为天然气业务健康协调发展提供重要支撑。预计到2025年，我国储气调峰能力占消费量的比例有望接近或达到世界平均水平，天然气保供能力显著提升。

4.4　原油管网建设进入稳定期

基于我国原油消费逐步达峰的总体认识，“十四五”期间原油管网应稳健发展。目前，除山东地方炼厂个别管道外，所有原油长输管道由国家管网集团运营。国家管网集团将继续完善“四大战略通道”+“三大区域管网”原油骨干管网，持续完善干线管道布局，保障油田外输和炼厂供油需要，消除老旧设施安全隐患，提升管道本质安全水平。到2025年底，原油管网“西油东送、北油南下、海油登陆”的布局更加完善，能够有效保障国内原油管输需求。

4.5　成品油管网建设进入完善期

基于我国成品油资源总体供大于求的实际情况，新能源汽车快速发展势头，以及多种运输方式并存的格局，“十四五”期间成品油管网应提效发展。国家管网集团将在现有管网基础上，构建“三纵三横”骨干管网，完善华北、华东、华中、华南、西南等五大区域管网，有序建设成品油干支线管道，保障成品油资源外输需要，积极实施互联互通，打通跨区域调度通道，着力推动公平开放。到2025年底，成品油管网“西油东送、北油南运、沿海内送、周边辐射”的格局更加完善，并将以安全、高效、低耗等优势，与铁路、水运、公路等方式共同保障我国成品油运输需求。

5　促进油气管道行业发展的思考

我国天然气行业已进入快速发展阶段，原油、成品油行业已进入高质量发展阶段，油气管网基础设施作为“X+1+X”市场体系中的“1”，发挥资源市场通道作用、油气供应保障作用、行业发展推动作用都离不开国家的政策支持。

5.1　加快完成省级管网融入国家管网

省级管网是“X+1+X”油气市场体系“1”的重要组成部分，省级管网融入国家管网有利于更好地发挥“1”的作用，提高资源配置效率，促进上下游两个“X”直接牵手，减少供气环节，降低用气成本。目前，跨省干线管道由国家定价，省级管网由各省定价，存在管输收费多主体多层级现象，也是下游用户更愿意在干线管道接气的主要原因。省级管网融入国家管网，有利于推行用户一票制结算，有利于衔接跨省干线管道与省级管网价格体系，从真正意义上形成“全国一张网”。

5.2　油气管网基础设施需纳入相关规划

油气管网基础设施建设涉及是否符合规划、是否符合国土空间规划、是否与生态红线冲突、是否与保护区冲突等问题，项目规划、前期及建设首先需要在规划层面给予政策保障，国家和地方政府在制定规划、划定保护区和生态红线时，应充分考虑油气管网基础设施项目无法绕避情况，预留充足的管廊带或通道，确保规划项目能够顺利实施。

5.3　简化建设项目审批程序

按照现行政策，油气管道建设前期审批手续繁杂、办理周期长、协调难度大，规划项目如期建成存在一定风险，应研究进一步简化审批流程和手续，继续发挥部级协调机制作用，及时解决项目前期及建设过程中出现的问题，确保项目按期建成。

5.4　支持建设项目向地方分税

油气管道属于线性工程，尤其是跨省管道往往长达数千公里，管道运营产生的税收通常集中在注册地缴纳，管道沿线地方政府无法分享税费，还需要承担一定的管道保护责任，抑制了地方政府支持新建管道的主动性和积极性，不利于长输管道快速建设，由此可能制约国产资源外输和进口气源引进。因此，应研究制定管道注册地和沿线地方政府分税政策，充分调动地方政府的主观能动性。

5.5　统一管输油品质量标准

目前，国内各企业生产的成品油品质不尽相同，各类主体通过管容交易平台申请输送的油品品质有差异，部分企业为保障品牌和品质坚持“单储单输”的专供模式，导致管网枢纽站顺序输送油品组织困难，需要建设大量生产周转储罐，不利于控制和降低成本，不利于成品油管道成网高效运行。因此，国家层面研究建立统一的成品油入网质量标准，实现成品油管网“整网运行、梯次输送”。

6　结束语

“十四五”时期仍是我国油气管道行业快速发展期，在国家鼓励油气管网基础设施、LNG和地下储气库建设的政策背景下，在我国天然气需求快速增长、原油成品油需求稳中有降的市场背景下，在国家管网集团聚焦主责主业、专注管网事业发展的行业背景下，油气管网建设运营将取得更大的成绩。