郭焦锋：中国天然气产业高质量发展仍面临诸多问题和严峻挑战
来源：天然气咨询
发布时间：2020-12-21
郭焦锋 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员
中国天然气产业高质量发展仍面临诸多问题和严峻挑战。质量变革尚待进一步升华，未来市场预期并不明朗，局部地区少数企业控制市场问题依然突出，天然气综合服务水平和质量有待提高。效率变革尚有较大提升空间，勘探开发效率总体不高，进口风险或将增大，基础设施建设和互联互通仍要加强。动力变革尚需突破重要瓶颈，上中下游体制机制改革还需协调同步，核心技术仍需继续突破，高水平开放亟待落地实施。
天然气发展的质量变革问题及挑战。市场需求增速波动幅度较大，稳定增长不确定性明显增加。“十二五”末和“十三五”初，中国天然气消费增速保持个位数增长，2015年为3%，2016年为8%；“煤改气”激发天然气市场需求潜力，2017年和2018年消费增速均超过15%；2019年的政策调整使得增速降至9.4%；2020年受新冠肺炎疫情冲击，预计增速放缓至4%左右。市场需求波动大造成预期不确定，供需互动与产供储销体系协同推进难度增加。“十四五”时期，受新冠肺炎疫情影响、宏观经济不振、替代能源增加、价格波动幅度加大等多重因素叠加影响，天然气需求持续较快增长动力总体不足。传统市场格局尚未打破，公平开放、有序竞争短期难以实现。“十三五”期间，上中下游环节行政垄断现象依然存在，天然气市场体系不够健全。“十四五”时期，建设公平开放的市场体系，短期内仍面临较大挑战。上游油气资源探矿权和采矿权仍将集中于主要石油企业，矿业权流转市场有待建立，生产技术服务市场尚需完善；中游管道公司运营和调度机制亟待完善，省内管网运销一体化、输配中间环节过多现象依然突出；下游市场体系建设仍需进一步加强，市场主体培育、市场结构优化、市场交易模式探索等方面尚需抓紧实施。交易中心配置资源能力有限，市场应有作用难以有效发挥。“十三五”期间，天然气交易中心仍处于培育期，交易服务等配套机制尚未健全，未能有效发挥市场配置资源的作用。“十四五”时期，交易中心能否有效发挥价格发现功能，取决于天然气市场体系改革进程、市场供需关系、国产气资源与进口气资源的比价关系、交易中心相关规则的完善程度等诸多不确定因素。区域性现货市场建设尚待推进，管道天然气和LNG的期货市场亟待研究建立。燃气市场粗放发展依然存在，综合服务水平和质量难以提升。“十三五”期间，城镇燃气领域粗放式发展较为普遍，存在企业争夺有限特许经营权资源、中小企业盲目扩张、圈而不建的现象。“十四五”时期，城镇燃气领域服务理念、能力和品质尚需提高。天然气发展的效率变革问题及挑战。天然气储量动用难题开始显现，勘探开发成本总体偏高。天然气勘探开发尚未形成投资多元化局面，虽然上游资源供应市场已基本放开，鼓励民资等社会力量进入，但因缺乏可落地的配套实施细则，矿业权市场进入和退出机制尚未完备，形成隐形玻璃门阻碍，严重制约社会资本等多元投资主体进入，造成竞争不充分，有效激励不足。开采难度大的储量和动用非常规气储量，目前仍需大量进口高端技术设备和材料，开发周期长、成本高；主要石油企业内部关联交易多，工程技术队伍基本对内服务，缺乏市场化技术服务竞争，难以降低生产作业成本；施工面临用地征地难、环境敏感区限制，叠加矿业权确权、生产许可审批周期长等方面的困难，进一步造成开采成本上升。对国际市场影响力弱，高效利用国外资源难题有待解决。国际能源格局出现深度调整，稳定地进口低价天然气存在较大困难。中国天然气进口结构从“十二五”末的陆上管道气为主，目前发展到海上LNG和陆上管道气并重，过度依赖陆上管道气的断供风险降低；进口来源国超过30个，2019年前3位国家进口量之和占总进口量的60.0%、前5位占72.0%，进口来源集中度较高，然而天然气进口议价能力严重不足。在未来不断扩大需求的预期下，如何以更经济的方式获得与需求量相匹配的低价进口资源，建立天然气长期稳定的进口资源池，不断提高对国际丰富资源的高效利用效率，是国内天然气市场协调稳定发展面临的重要挑战。基础设施建设进程相对滞后，管道输配效率尚需继续提升。当前管道建设过程中与城乡规划、生态保护红线等环境敏感区域的矛盾时有发生，管道及储气设施规划建设难度增大。《中长期油气管网规划》要求，2020年中国天然气长输管道达到10.4万千米，在“十三五”期间新建成4万千米。而近四年管道建设相对缓慢，截至2019年底管道总里程约比计划少1.7万千米，预计2020年较难按期完成任务目标。新成立的国家油气管网公司面临长期合同等诸多历史遗留问题，有待逐步理顺经营机制，难以在短时间内实现资源统筹高效配置。中国主要气源地和消费地之间距离较远，存在供应与需求的季节性和地域性时空错配现象。应急调峰能力仍显不足，储气库等设施投资效益亟待提高。北方冬季采暖期时有发生的局部“气荒”现象，凸显中国储气设施建设迟缓，是天然气协调稳定发展的短板。相比较而言，世界储气库工作气量占消费量平均水平为10%-15%，而目前中国仅在4%左右；美国拥有近400座地下储气库，而中国仅有27座；2030年中国地下储气库工作气量目标要求达到600亿立方米，但当前刚超过100亿立方米，差距十分明显。储气设施建设周期长、投资大，需更多大规模的多元化投资参与。尚待加强探索建立一套符合市场经济规律的储气调峰服务新模式及价格新机制，以破解企业投资回报率低、投资积极性不高的制约瓶颈。天然气发展的动力变革问题及挑战。政策统筹协调不足，控制全产业链甲烷泄漏成为新的挑战。“十三五”期间，中国陆续划定并公布生态保护红线，实施海洋空间规划，然而天然气资源富集区大多属于环境敏感地区，严重制约着国内资源的有效释放。燃气发电面临电力市场化交易机制不健全带来的成本疏导难题，未来发展空间受限。同时，天然气发展或将面临着甲烷泄漏控制趋严的政策约束。近年来全球应对气候变化行动出现新特征，各主要经济体将甲烷泄漏作为控制温室气体排放的新重点。中国可能面临向国际社会做出正式控制甲烷泄漏承诺的巨大压力。届时，中国产业发展存在仍未壮大就会受到应对全球气候变化严重制约的风险。改革仍需深化落实，天然气发展面临多种替代能源竞争。“十三五”期间，除天然气价格改革外，其他领域改革总体进展缓慢，造成全产业链整体改革滞后，产供储销等各个环节矛盾增加，改革红利难以及时释放。下游市场虽已形成多元主体、竞争相对充分的市场格局，但上游市场主体依然较少、竞争不充分，部分冲抵了其他环节的体制机制改革效果。天然气产业发展受到来自电力等替代能源的挑战。大规模风电、光伏等可再生能源发电的大量调峰需求，因相关政策不完备而导致低碳环保治理的外部成本无法实现内部化，造成燃气发电在成本方面的竞争劣势，面临着煤电灵活性改造、储能等多种调节性电源的强有力竞争。核心技术和基础研究短板明显，关键装备需要继续突破。科技研发投入不足，创新活动整体缺乏活力，关键技术和装备长期以进口为主，核心技术自主创新能力和装备制造国产化水平的总体提升比较迟缓。天然气增储上产高度依赖于旋转导向钻井、随钻测井、大位移水平井钻探、大规模“井工厂”开采及大型海上油气综合钻探平台、深海油气开采等关键装备，但受限于基础理论、材料加工、精密仪器、高端设备制造等方面的不足，短期内依靠自主创新取得重大突破难度较大。而通过从国外引进消化吸收先进技术和装备面临着国际政治关系复杂、知识产权保护、核心技术出口限制、商业合作不畅等诸多困难。在未来一段时间内，关键装备自主化程度不足仍是制约中国天然气可持续发展的关键因素。应对国际复杂变化能力较弱，高水平开放机制尚待建立。在“走出去”方面，中国国际能源领域话语权偏弱，在推动国际天然气市场供需协调、增加市场灵活度等方面缺少有效作为，对国际市场秩序、价格形成等影响力有限。在“引进来”方面，尽管制度上已基本实现中国天然气产业向外商全面开放，但可操作性政策、具体实施细则和标准尚未真正落地；在天然气勘探开发方面仍缺乏吸引力，外国公司的投资意愿和参与度不高。面对“十四五”时期国际油气市场将发生的深度调整，中国亟待从全球能源治理、科技研发、工程合作、项目投资等方面深化国际合作，以及与国际石油公司探索“抱团取暖”、合作共赢的新模式。
