煤岩气是我国在全球范围内率先实现勘探突破与工业化开发的一种新类型非常规天然气资源。自2021年取得重大发现以来，我国煤岩气产业发展迅速。目前，我国煤岩气探明地质储量已近8000亿立方米，2025年产量突破180亿立方米。

我国煤岩气地质资源量约55万亿立方米，是保障国家天然气自给、实现“双碳”目标最具潜力的战略接替资源。为促进煤岩气勘探开发，在今年全国两会期间，第十四届全国人大代表、中国石油西南油气田分公司油气田开发首席专家文绍牧提出了相关建议。

来源：西油记公众号

体系不适用

中国石油石化：文代表，您好！据悉，今年全国两会，您提交了《关于煤岩气（新类型非常规天然气）勘探开发管理审批政策的建议》。请问动因是什么？

文绍牧：煤岩气赋存于埋深超过1500米的煤岩地层，具有高含气量、高游离气比例等特征。其储层物性表现为高压力、高温度、高含气、高饱和、高游离的“五高”特征，成藏机制为煤系全油气系统，开发技术依赖“水平井+体积压裂”。这些均与传统浅层煤层气有本质区别，而与页岩气、致密气更为接近。然而，现行管理体系仍将煤岩气笼统归入“煤层气”范畴，并沿用以浅层吸附气和煤矿安全为导向的省级分散管理模式。这种管理模式，与煤岩气的战略性新兴产业地位及国家快速增储上产的紧迫需求矛盾突出。因此，我提出了这一建议。

中国石油石化：具体来说，这种管理模式有什么问题？

文绍牧：现行管理体系将煤岩气归入“煤层气”范畴，而《煤层气储量估算规范》等标准基于吸附气理论，完全无法适用于游离气与吸附气并存的煤岩气，导致煤岩气资源评估严重失真，直接影响国家与企业层面的科学决策与战略投资。概念模糊与标准缺位，是煤岩气产业面临的根本性障碍。

现行管理体系导致管理权限错配。2019年，煤层气管理权限下放至省级行政区时，煤岩气尚未规模化突破。当前，将具有全国性战略意义的资源交由各省分散管理，形成了“国家定产量目标、地方管矿权审批”的“部省分离”困局。省级审批流程复杂、周期漫长，且各地政策尺度不一，无法匹配国家能源安全对快速形成产能的紧迫需求。更有甚者，部分地区为追求地方利益，在油气企业依法取得的矿权范围内另行设置煤层气矿权，或支持其他主体开采，严重侵害了矿业权人合法权益，动摇了企业持续投入的信心与决心。

现行管理体系使得矿权衔接机制不畅。国家政策允许并鼓励油气企业在既有矿权内进行综合勘查。中国石油等企业在现有油气区块内已探明巨量煤岩气资源。然而，将这些勘查成果转化为合法产能时，却遭遇制度性梗阻。一方面，部分省份未建立清晰的“探采合一”程序，导致已备案储量无法办理采矿权。另一方面，与煤炭矿权重叠区域的开发时序矛盾尖锐，煤炭企业依据安全法规享有的瓦斯抽采优先权，可能在实践中冻结或取代油气企业的开发权，造成企业前期巨额勘探投入沉没与资源搁置，并埋下长期矿权纠纷隐患。

现行管理体系导致产业发展缺乏稳定预期。作为一个关乎国家能源安全战略接替的新兴产业，煤岩气尚未作为独立矿种被纳入国家中长期能源发展规划，缺乏专项的产业政策、财税支持和科技攻关顶层设计。在理论技术快速迭代、投资风险较高的发展初期阶段，政策预期的不稳定性严重影响了市场主体进行长期资本投入和技术创新的积极性，制约了产业规模的迅速扩大。

重构煤岩气管理新体系

文绍牧：为将煤岩气这一重大资源发现高效转化为国家能源安全保障能力，亟需在国家层面明确其独立矿种属性，并系统性重构与之匹配的管理审批政策体系。建议从国家能源安全战略高度出发，推动以下四方面政策调整，构建“规划引领、部级统管、标准先行、权责清晰”的煤岩气管理新体系。

首先，明确煤岩气独立矿种属性，推动管理权限上收至自然资源部。建议自然资源部会同国家能源局，正式将“煤岩气”明确界定为烃类天然气的一个独立亚矿种或新战略矿种。在此基础上，其矿业权的出让、登记、储量评审等核心管理权限，由省级上收至自然资源部直接负责，实行与页岩气同级别的国家统一规划与监管。对于在现有油气探矿权、采矿权范围内通过综合勘查发现的煤岩气资源，应依法承认油气企业的优先权益，直接允许其按烃类天然气矿种办理采矿权登记或变更手续，建立高效便捷的“探采合一”绿色通道，从制度源头杜绝权属争议。

其次，加快构建独立的技术标准与规范体系。建议由自然资源部、国家能源局牵头，组织行业权威机构与专家，优先制定并发布《煤岩气资源储量估算规范》等核心行业标准。新标准要立足于其“游离气为主、吸附气为辅”的双重赋存特征，建立全新的资源评价、储量计算、经济评价方法，从技术标准体系上实现与传统的“煤层气”彻底分离，为产业科学决策、高效开发和有效监管提供准确、统一的依据。

再次，纳入国家战略规划，强化顶层设计与政策支持。建议国家发展改革委、国家能源局将“煤岩气”的增储上产作为独立章节或专项，正式纳入国家“十五五”能源发展规划及2035年前的中长期天然气发展规划，并研究出台配套的专项产业支持政策。这包括但不限于持续设立并资助国家级科技重大专项以攻克关键理论与技术难题；在产业发展初期，研究实施针对性的财政补贴、税收优惠或资源税减免政策，以稳定市场预期，引导社会资本和先进技术大规模投入。

最后，建立高层级协调机制，保障资源动用国家效益最大化。建议在国务院层面建立跨部门的常态化协调机制，统筹解决煤岩气开发中必然遇到的矿权重叠、安全生产、环境保护等交叉管理与协同问题。必须坚持国家战略性资源整体动用效益最大化的核心原则，通过机制保障，优先支持具备技术、管理、资金等的综合优势主体进行规模化、集约化开发，确保这一战略接替资源能够安全、高效、有序地转化为国家可靠的能源供应能力。