深化油气管网设施公平开放构建现代化

油气市场体系的制度基石

近日，国家发展改革委、国家能源局正式发布了《油气管网设施公平开放监管办法》（以下简称《监管办法》）。这是我国在油气体制改革进入深水区后，为巩固改革成果、应对现实挑战、擘画未来市场蓝图而出台的一项关键性部门规章。《监管办法》不仅是对原有文件的简单延续，更是一次立足新发展阶段、贯彻国家能源安全新战略的制度升级，标志着我国油气管网设施公平开放监管从“有章可循”迈向了“有法可依、执法有据、违法必究”的新纪元，为构建“X+1+X”的现代油气市场体系奠定了坚实的法治根基。

一、《监管办法》的出台背景

2019年出台的监管办法在打破垄断、提高管网利用效率、培育多元市场主体方面发挥了历史性作用。然而，随着改革向纵深推进，其历史局限性也逐渐显现。

首先，国家管网集团成立标志着油气市场结构发生根本性变革。“全国一张网”的运营格局初步形成，上游多元主体和下游用户对于公平、透明、非歧视地使用管网设施的诉求空前强烈。原有的规范性文件在监管权威性和执行力上已难以完全满足“管住中间”这一自然垄断环节的现实需求。

其次，国家顶层设计与法律体系不断完善对监管工作提出了新要求。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全自然垄断环节监管体制机制的意见》明确要求加强对油气管网设施公平开放的监管；新出台的《中华人民共和国能源法》更是以法律形式确立了“公平、无歧视开放”的原则。《监管办法》的出台，正是将中央精神和法律原则转化为具体可操作的监管规则，确保党中央、国务院决策部署得以有效贯彻。

最后，监管手段的“软约束”问题亟待解决。受限于规范性文件的法律位阶，原有文件缺乏有效的行政处罚手段，导致监管机构在面对违规行为时常常“有心无力”，影响了监管的权威与效能。新出台的《监管办法》升格为部门规章，并增设罚则，是破解监管困境、强化事中事后监管的有力举措。

二、《监管办法》的主要制度亮点

《监管办法》在制定过程中坚持问题导向，充分吸纳了国内外监管实践经验，在制度设计上呈现出诸多亮点。

（一）明确界定核心概念，统一行业认知与监管尺度

《监管办法》第三条首次对“油气管网设施公平开放”进行了权威定义，明确指出其内涵是“向符合条件的用户公平、无歧视地提供油气输送、储存、接卸、气化等服务”。这一定义清晰划定了监管范围，统一了政府、企业和用户对“公平开放”的理解，为后续所有监管活动提供了逻辑起点和概念基础，避免了因概念模糊可能引发的争议与执行偏差。

（二）构建全链条服务规范，压实运营企业主体责任

《监管办法》从用户注册、服务申请、容量分配到合同签订与履行，构建了一套全链条、闭环式的服务规范体系。

在准入环节，要求运营企业制定公开透明的用户注册办法和服务受理程序，鼓励采用网络平台等便捷方式，从制度上杜绝“玻璃门”“旋转门”。

在核心的容量分配环节，明确要求制定并公开容量分配实施细则。特别是在容量紧张时，规定了以受理时序、服务周期等为核心的公平分配原则，并需报主管部门备案，有效防范“暗箱操作”和歧视性对待。

在合同履行环节，严禁运营企业无正当理由拖延、拒绝签订合同或中断服务，同时要求用户履行资源交付和提取义务，明确了双方的权利边界，保障了交易的稳定性和可预期性。

（三）实施分类信息公开，平衡透明度与信息安全

信息不对称是制约公平开放的核心瓶颈之一。《监管办法》第二十三条创新性地将信息分为“主动公开”与“依申请公开”两类。基础制度、价格标准等信息必须向社会主动公开，接受公众监督；而管网剩余能力、运行情况等敏感运营信息，则向已注册用户依申请公开。这一设计既满足了市场主体获取关键信息的需求，又兼顾了国家能源安全和企业的商业秘密保护，体现了精准、高效的监管智慧。

（四）增设法律责任条款，实现监管“长牙带刺”

这是该文件条款中最受关注的突破。《监管办法》第六章详细规定了法律责任，实现了从“指导性文件”到“强制性规章”的蜕变。

对运营企业，列举了9种典型违规情形，如拒绝受理申请、分配不公、无故违约等，设定了“责令改正→警告/通报批评→按经济损失额倍数罚款”的递进式处罚，并可与对相关责任人员的处分并用，震慑力显著增强。

对用户，也明确了5种违规行为，如提供虚假资料、恶意囤积管容等，并设置了相应的罚则。这体现了权责对等的法治原则，有助于遏制市场投机行为，维护整体市场秩序。

监管权限清晰划分，明确了国务院能源主管部门及其派出机构、地方能源主管部门各自的责任与执法手段，形成了中央与地方协同发力的监管格局。

（五）引入信用监管机制，推动形成市场化长效治理格局

《监管办法》第三十四条提出加强信用体系建设，建立运营企业和用户的信用记录并实施信用约束。这意味着，企业的合规表现将与它的市场声誉、融资便利、甚至未来的容量分配等直接挂钩。信用监管作为行政监管的有力补充，能够引导企业从“被动合规”转向“主动守信”，是构建现代化治理体系的重要一环。

三、贯彻落实《监管办法》的政策建议

《监管办法》是我国油气体制改革进程中一座重要的里程碑。它以其系统性、强制性和前瞻性，为破解自然垄断环节监管难题提供了“中国方案”。随着《监管办法》的深入实施和配套体系的不断完善，我国油气管网设施的利用效率将得到前所未有的提升，一个主体多元、竞争充分、交易活跃、供应安全的现代油气市场体系必将加速建成，为保障国家能源安全和推动经济高质量发展注入强劲动力。《监管办法》要贯彻落实，充分发挥其效用，还需在以下几个方面持续发力：

第一，加快配套实施细则的制定。《监管办法》搭建了主体框架，但诸如容量分配的具体规则、信息公开的详细标准、信用评价的具体指标等，仍需主管部门、行业协会和企业共同协作，制定出更为精细、统一的实施细则，确保制度的可操作性。

第二，强化监管能力建设。面对更具技术性和复杂性的监管任务，能源主管部门需尽快提升监管队伍的专业能力，特别是注重培养精通法律、经济、油气工程和数据的复合型人才。同时，要大力建设并运用好能源监管信息系统，实现非现场、穿透式的精准监管。

第三，促进行业共识与文化转型。管网运营企业需从根本上转变观念，从过去的“资源掌控者”真正转变为面向所有市场的“公共服务提供者”。这需要企业内部进行深刻的组织变革和文化重塑，将公平开放理念内化于心、外化于行。

（中国石油大学（北京）油气政策与法律研究中心主任陈守海）