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关于完善天然气上下游价格联动机制的思考

原创:筱蓝 发布时间:2021-09-30

今年四月份以来,全国各地频繁出台城市燃气价格上下游联动政策。这些政策的出台,一方面,有利于解决城燃企业天然气销售价格与购进成本波动的矛盾,推动天然气终端销售价格改革进一步市场化;另一方面,由于气源采购价格居高不下,价格普遍联动上调,增加了终端用户特别是非居民用户的用气成本,也引发了用户对价格联动的质疑。这主要是目前各地城市燃气价格联动机制尚不完善造成的,主要体现在:一是在地方的配气价格管理办法中,大部分地方未明确省级对价格联动机制的相关规定或要求。二是不少地方价格联动机制出台时间较早,已不适用当前变化的市场和政策要求。三是气源市场价格波动透明度不高,且上游资源方确定的综合门站价影响因素复杂,政府相关部门难以及时掌握气源价格上涨情况,对气源采购成本的测算或核算相对困难。四是部分地方的价格联动机制有局限性,只对其中部分用户用气实行价格联动,以非居民联动调价居多。五是居民用气的价格联动机制需履行听证程序,联动调价政策难以及时出台,价格疏导滞后。六是气源采购成本以全部疏导为主,成本约束措施不明确。

笔者认为,关于天然气价格联动机制还有很多需要思考和完善的地方,地方政府和城燃企业需要认真研究国家发改价格规〔2018〕794号、国发〔2018〕31号、发改价格〔2021〕689号三部文件的精神,不断理顺天然气上下游价格联动机制,促进天然气市场良性发展。结合前期各地已出台的相关联动政策,就如何建立和完善天然气上下游价格联动机制,笔者提出以下想法,供大家参考。

(1)加强需求侧负荷管理,做好气量预测和气源采购成本控制。

城燃企业要加强用户需求的负荷管理,对各类用户的用气规律进行分析,制订相应的需求侧管理措施。根据大工业用户的用气特点,城燃企业要制订灵活的气价政策和负荷管理合同,吸引可中断、双能源大工业用户成为城燃企业的可调峰用户,并建立大工业用户的负荷监测及管理系统。城燃企业要建立科学的天然气用气量预测系统,对淡季、旺季的月度用气量进行精准的预测,做好气源的组织与生产调度,从而降低气源的采购成本。政府相关部门在对城燃气企业气源采购成本进行复核时,可对其需求侧负荷管理、气量预测及气源组织与调度等工作进行检查,将城燃企业气源采购成本内部控制的有效性与联动政策进行挂钩。如,对于气源采购增加的成本在疏导时进行约束,对于此项工作执行不到位的,可要求城燃企业按一定比例承担气源采购增加的成本。

(2)实施非居民用气季节联动价格,促进天然气削峰填谷。

根据天然气季节性用气特点,对于非居用户的价格联动建议实施淡季、旺季两个价格,一年联动两次,促进用户削峰填谷。以当年4月1日至次年3月31日为一个年度用气周期,其中的用气淡季为当年4月至当年10月,用气旺季为当年11月至次年3月。由城燃企业根据与上游供气企业签订的气源采购年度合同、自身用气量市场预测,结合往年的实际情况,合理预测淡季、旺季非居民的用气价格,报政府相关部门备案或核准后,分别于淡季、旺季开始前公布实施,从而以价格为导向,促使用气企业合理安排生产,自觉参与城燃企业淡旺季用气量的调节,降低城燃企业气源采购成本,也避免了联动政策滞后带来的疏导气款难以追收的问题。对于实际情况与预测气价存在的偏差,则在下一个年度周期中进行合理调整。这一点,在天津市发改委近期发布的《建立天津市城市燃气管网非居民天然气上下游联动机制推行季节性差价的实施方案(征求意见稿)》中有了一定的体现。

(3)理顺居民用气价格,建立居民用气上下游价格联动机制。

对于城燃企业来说,居民用户的供气成本远大于非居民用户的供气成本,但居民的用气价格却远低于非居民用户的用气价格,即非居民用气价格在内部交叉补贴居民用气价格。实际上,城镇燃气居民用户正常的单户用气量并不大,如果不考虑单户采暖用气,每户每月生活所需用气量大多在20立方米左右,即使按广东地区的基准门站价格联动上浮20%测算,每户每月增加的费用也不超过9元,对居民用户来说影响很小。对于民政部门核定的特殊困难家庭,地方在出台气价联动上调政策时,政府和城燃企业可进行合理考虑,给予相应的补贴或减免政策,来降低对此类群体的影响。

目前,城燃企业保供的压力主要来源于冬季和夏季用气峰谷比过大,冬季调峰用气气源大多通过市场化解决,采购成本居高不下。居民用户作为冬季调峰用气的主要受益者,按照价格传导机制“谁受益谁负担”原则,居民用气价格也应与非居民用气价格一样实施联动。各地政府应尽快出台居民用气上下游价格联动机制,并就联动机制组织听证,后期居民用气价格按联动机制联动调整时则不再履行听证程序,这样有利于保证居民用气价格及时疏导,减小城燃企业在冬季用气高峰保供方面的压力。今年宁夏、广西、新疆、甘肃四地出台的管道天然气上下游价格联动机制中,对居民用气上下游价格联动作了明确规定,可供各地借鉴参考。

(4)加快储气设施的建设,储气能力与价格联动政策挂钩。

2018年4月27日,国家发改委、国家能源局出台了《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》(发改能源规〔2018〕637号)(简称《意见》),从国家政策层面第一次明确了储气责任划分与储气能力指标。《意见》提出,到2020年年底,供气企业应拥有不低于其年合同销售量10%的储气能力;县级以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政区域日均三天需求量的储气能力;城镇燃气企业应形成不低于其年用气量5%的储气能力。

截至2020年底,全国已形成储气能力约200×108m³,相当于全年天然气消费量的6%左右,与指标要求存在较大缺口。近几年,国家层面要求上游供气企业加快地下储气库的建设,目前我国已建成地下储气库共计27座,当前国内在建及规划储气库还有30座,库容总量将超过千亿立方米。但是对于县级以上地方政府“不低于行政区域日均三天需求量”的储气能力,城燃企业“不低于其年用气量5%”的储气能力的落实情况却不太理想。

城燃企业冬季日调峰用气量大多通过市场化解决,调峰用气价格根据市场行情波动,保量不保价、不保量不保价等情况将逐步成为常态,城燃企业在冬季保供方面的成本将不断增加。因此,政府层面要针对发改能源规〔2018〕637号文件关于提高储气能力要求的落实情况进行检查,督促地方政府和城燃企业加快储气设施建设,切实提高储气能力。国家层面支持储气调峰能力建设,对储气设施建设用地优先保障供应,鼓励储气设施经营单位通过出租库容、利用季节性价差等市场化方式回收投资并获得收益。对于储气能力达不到要求的城燃企业,在执行价格联动上调政策时,政府部门可要求城燃企业按一定比例承担气源采购增加的成本;对于储气能力已达到要求的城燃企业,可把气源采购增加的成本全部列入疏导的范畴,以此来督促城燃企业提高储气能力,降低冬季保供的压力,也可相应降低冬季气源采购成本。

(5)发挥天然气交易中心的作用,将平台交易价格作为确定终端价格疏导措施的参考。

上游供气企业对城燃企业的供气模式,一般包含两大类:均衡量(或合同量)和调峰量(或额外气)。均衡量由合同锁定,其中合同内居民气保价保量,合同内非居民气保量不保价;调峰量和额外气量不保量不保价。自上海、重庆石油天然气交易中心正式运行以来,改变了城燃企业与上游供气企业原有的供气计划体系,部分调峰量、额外气开始通过天然气交易中心挂牌交易或竞价交易等市场化的交易模式形成,未来调峰量和额外气量将全部通过平台交易或参考平台交易价格进行结算,市场定价的功能将在天然气交易中心得到进一步加强。

因此,下一步,政府相关部门可建立天然气市场化现货交易价格的监测机制,借助上海、重庆等交易中心逐步形成区域性管道气现货价格标杆,以此作为区域城燃企业价格联动时的价格参考标准。政府在复核天然气价格联动政策时,可允许城燃企业按区域管道气现货价格标杆来测算气源采购成本,实际执行时对于不高于交易现货价格标杆而增加的气源采购成本可允许全部列入联动疏导范畴,对于高于交易现货价格标杆而增加的气源采购成本则要求燃气企业按规定比例承担一部分,从而鼓励上游供气企业、城燃企业参与市场化交易,通过市场来合理配置天然气资源,最终由天然气市场来发现价格。

(6)建立气源采购成本监测及报告机制。

天然气上下游价格联动只是天然气价格市场化改革的一部分,只有理顺定价环节才能顺利推出上下游天然气价格联动调整机制。上游资源方供应价格由国家发改委根据各资源方生产或进口成本情况进行监管;下游城燃等终端销售价格由地级市政府根据价格传导情况核定终端价格;省内中间管输费由省级政府核定管输费标准。

因此,为保证天然气上下游价格联动机制规范有序运作,一方面国家层面要加强对气源市场价格波动的监测,及时掌握上游资源方供应价格波动的原因和波动的幅度等情况,并适时发布相关信息。另一方面地方政府要加强对城燃企业用气情况、气源采购成本的监测,要求城燃企业定期报送气源采购成本、用气量组成及气款结算凭证等相关资料,建立城燃企业气源采购成本监测及报告机制。这样政府相关部门不仅可以及时掌握上游资源方供应价格,也能及时了解城燃企业气源的采购成本,而且还能够保证价格联动政策尽快落地,也便于在价格联动实施过程中向社会作好宣传和解释,及时消除因气价调整引起的社会矛盾。


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