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【政策解读】白俊 张雄君:顺应天然气市场化改革,管道运输价格管理新办法落地

来源:中国改革报 发布时间:2021-06-11

顺应天然气市场化改革 管道运输价格管理新办法落地

文 | 白 俊  张雄君

近日,国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法(暂行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(暂行)》(以下合并简称《暂行办法》),标志着管道运输价格管理的新办法正式落地。这符合国家石油天然气管网集团有限公司(以下简称国家管网集团)成立后管道运输行业主体重构新形势的要求,适应“全国一张网”的发展方向,是天然气市场“管住中间”的进一步深化,顺应了天然气市场化改革的需要。

管道运输是具有自然垄断属性的业务,服务和收费要受到政府严格监管。管道运输作为连接上游供应和下游消费的关键环节,需要实现服务公平开放、收费公开透明,为上下游市场主体有效衔接和公平竞争提供便利条件,促进天然气资源流动,支持市场在天然气资源配置中发挥决定性作用。

《暂行办法》印发前,国家发改委进行了多方多轮意见征集和研讨,并开展了为期一个月的公开征求意见活动,广泛听取社会各界对管道运输价格管理和成本监审新办法的意见和建议,体现了充分酝酿和公开纳谏的政策制定过程。

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新办法具有五大特点

《暂行办法》沿用了此前“准许成本加合理收益”的天然气管输价格制定原则,即通过核定准许成本、监管准许收益确定准许收入,并结合天然气管道运输总周转量核定管道运价率。与2017年开始执行的《天然气管道运输价格管理办法(试行)和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》(以下合并简称《试行办法》)相比,《暂行办法》存在以下主要新特点。

实行区域统一运价率。和《试行办法》规定一个企业核定一个运价率不同,《暂行办法》采用一个区域核定一个运价率的方法。根据我国天然气市场结构和管道分布情况,以宁夏中卫、河北永清、贵州贵阳3个管道关键节点为界限,将国家管网集团经营管道分别划入西北、西南、东北及中东部4个定价区域,每个区域确定一个运价率;新建管道根据上述节点划入相应价区,执行所属价区运价率,下一监管周期纳入有效资产统一管理。考虑到西北、西南和东北区域主要是天然气供应来源地或途经地,同时经济承受力相对较弱,中东部区域是天然气主要消费区域,经济承受力相对较强,政府在核定各价区准许收入时,会根据管道建设运营成本、未来投资需求和地区经济发展状况等因素,对各价区准许收入进行适当统筹平衡。国家管网集团根据政府制定的4个区域运价率,以及天然气入口与出口的路径和距离,明确用户的具体管道运输费用。

适当简化运价率体系。按照一个企业核定一个运价率的《试行办法》,国家管网集团运营前,全国已形成19个不同的企业运价率。国家管网集团成立后,原分属三大石油公司的主干天然气管网都归并到国家管网集团旗下,形成了全国大范围的统一管道运行系统。但是国家管网集团内部还存在15个不同的运价率,这可能导致同一区域内相同走向管道利用出现不平衡状况,影响资源流动和竞争的形成,因此有必要进行简化。但是,如果简化为一个全国统一的运价率,又将导致西部管道的运输费用较原来出现较大幅度上涨,进而影响国家战略性天然气进口资源的消纳。按照天然气市场结构和管道分布情况进行区域划分后,将15个运价率减至4个运价率,既简化了运价率体系,又保持了管输费水平的相对稳定,构建起一个相对统一的运价体系,为后续进一步改革奠定了良好基础。

动态调整准许收益率。和《试行办法》8%固定准许收益率不同,《暂行办法》规定首次核定价格时准许收益率按8%确定,但明确指出后续会统筹考虑国家战略要求、行业发展需要、用户承受能力等因素进行动态调整,这既保持了政策的衔接和平稳过渡,又为未来预留了调整空间。管网基础设施一直被认为是风险较低、回报稳定的优质资产标的,动态调整可以更好地和资金成本变动等市场因素相协调。“十三五”以来,我国天然气管网基础设施投资和建设滞后,互联互通不足,未来一段时间还需要大力补短板,保持适当的收益率水平是支持管道运输行业投资和建设的重要手段。从长远来看,保持收益率动态调整可以对能源系统的协调发展起到引导作用,进而促进能源转型和“碳达峰、碳中和”目标的实现。

延长管道折旧年限。《暂行办法》把天然气管道折旧年限从原《试行办法》规定的30年延长到40年,并细化了设备设施和房屋建筑物等固定资产的折旧年限和残值率,还规定无形资产摊销年限原则上不少于10年,与管道相关的土地使用权按40年摊销。拉长折旧和摊销年限符合行业特点及资产的实际使用情况和经济寿命,可以减少当期折旧和摊销费用,有利于降低当期管输费水平,进而有利于降低用气成本。

形成管输价格标杆。《暂行办法》适用于确定国家管网集团经营的跨省(自治区、直辖市)天然气管道运输价格,其他市场主体经营的类似管道原则上按照国家管网集团价格执行,所有新投产管道按照所属价区运价率执行。这将使国家管网集团管输价格成为管输行业价格标杆,对其他市场主体的管道投资和建设起到鼓励先进和鞭策落后的作用。《暂行办法》对未纳入国家管网集团的应张线、山西至河南煤层气管道、内蒙古至北京煤制气管道及中石油西南油气田周边管网等少数具有专线性质的管道运价率暂未进行调整,这体现了实事求是的改革精神,有利于保证改革平稳过渡。

政策落实及改革建议

《暂行办法》顺应国家管网集团成立后天然气市场新形势要求,提出的渐进改革举措有利于保障天然气市场的平稳运行。在落实《暂行办法》过程中还要同步强化管网规划与投资、建设与运行、管容申请与分配等信息的透明度,确保管输服务获取和利用的公平、公正和公开,提高管输成本、管输价格和管输服务行业发展的可预期性,支持和保障所有市场主体公平参与竞争。

《暂行办法》提出了管输价格核定激励与约束并重的原则,未来在严格成本监审的同时要健全激励机制,使得管输企业也能够从节约项目投资、优化运输路径、提高运行效率和降低运输成本中与用户共享收益。

在总结《暂行办法》区域统一运价率实施效果的基础上,结合国家管网集团省级天然气管网整合情况,未来可以考虑在管网密度较高、互联互通较强、路径多元复杂的中东部部分区域探索区域统一管输费,简化管输服务使用条件,降低管输服务使用成本,促进供气企业、用气企业及供用气企业之间的市场公平竞争,便利天然气资源自由流动,推动区域天然气市场价格标杆尽早形成,发挥市场在天然气资源配置中的决定性作用。

(作者分别系北京燃气研究院副院长、政策研究部部长,本文刊载于《中国改革报》2021年6月11日


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